清末新政之政治制度改革及其影响

清末新政之政治制度改革及其影响

［摘要］清末新政在政治制度方面的改革可以分为法律制度改革、宪政改革和官制改革。其在每一方面的变革都做出了前所未有的尝试，虽然有些改革并未来得及实施，但是其所进行的创制对我国现代政治制度都有着重要影响。

［关键字］清末新政政治制度现代化

法律制度改革

清政府在新政过程中进行了一系列的法律创制，这些创制相对于以往的法律变革有着鲜明的时代特点，其内容涉及到很多方面，并起到了一定的积极作用。

（一）清末法律制度改革的特点

在新政以前，我国沿用了几千年的法律是封建社会的法律。新政过程中产生的法律是在我国近代资本主义因素有了一定发展的条件下颁布的，因而与以往法律度相比有了一些资本主义法律的特征：

1. 改变了封建法律的残酷性，代之以资本主义性质的相对缓和的刑罚。1902年，刑部把封建法律中的徒、流、军刑的绝大部分改成资本主义性质的剥夺自由、强制劳动为内容的刑罚。次年，废除充军刑名。1904年，改笞、杖为“罚银”。1905年，废除凌迟、枭首、戮尸、刺字等酷刑。

2. 不再“重农抑商”，而是鼓励发展工商业。1903年，成立了商部。同年12月颁布了一系列保护工商业的具体措施。

3. 初步体现了“民本”色彩。1907年，清政府开始编制民法典。1910年又将旧律中的继承、分产、婚姻、田宅等民事条目正式分出。1908年修成《大清民律草案》。同年还颁布《结社集会律》。

4. 法律制度趋向于专业化、近代化、全面化。新的法律制度改变了封建社会把实体法与诉讼法相混同的情况，并编制了诉讼法草案。同时还按“三权分立”原则进行法院编制。除此之外，还颁布了民法典、行政管理法，使法律制度更加完备。

5. 法律的编制运用了一些资本主义法律的原则。《刑事民事诉讼法》虽然未实施，但却是我国法制史上第一部按照西方资本主义国家诉讼法原则起草的法案。“大理院”按“三权分立”原则被分立出来“专掌审判”[ 《中日宪政初始阶段比较》刘笃才《日本研究》2005年第1期92页]。

（二）清末法律改革的具体内容

清末新政过程中，在法律制度方面进行了很多尝试，其内容主要体现在所颁布的一系列法案中。

1. 颁布了《大清现行刑律》和《大清新刑律》。《大清现行刑律》1905年开始修订，1910年5月颁行。其中改变了旧律按吏、户、礼、宾、刑、工分篇的形式，统分30门，并分别民、刑，即不再对民事诉讼案当事人科以刑罚。《大清新刑律》1906年起草，1911年1月颁布，将刑罚分为主刑和从刑，取消了封建法律中的某些不平等条例。

2. 颁布了《钦定大清商律》和一些商务法律章程条例。《钦定大清商律》颁布于1904年。《大清商律》中确定了公司的类型，即合资、合资有限、股份、股份有限四种。同时又颁布了《公司注册试办章程》、《商标注册试办章程》和《破产律》，还编订了《大清商律草案》[ 《清末新政工商制度改革在现代化进程中的历史地位》温艳，王洪涛《学术论坛》2007年第9期]。这些法律都明显的具有资本主义法律的性质，具有着明显的近代化色彩。

3. 颁布了《刑事民事诉讼草案》。此法案与1906年完成，其中甚至规定了公开审判、陪审和律师制度，但因遭反对而未颁行。后来又在此法案的技术上颁布了《刑事诉讼法草案》和《民事诉讼法草案》，这两个法案的内容更加详细和周密，但这两者均未来得及颁行，清朝即被推翻。

二．宪政制度改革

宪政改革是清政府围绕“立宪”问题所采取的一系列措施。政府的立宪活动大致体现在以下几项活动中：

1. 预备宪诏旨的颁布。1905年7月，清政府派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方、绍英等五大臣出洋考察，然后决定“仿行宪政”。1906年9月1日，清廷颁布“预备立宪”仿行诏旨。

2. 《钦定宪法大纲》的颁布。1908年8月，清廷颁布《钦定宪法大纲》。《大纲》规定了皇帝和臣民各自的权利。皇帝仍然是不可侵犯、拥有决策权、行政权、立法权和司法权。但其司法权说到了一定的限制。《大纲》还规定了臣民的权利和义务，“臣民于法律范围以内。所有言论、著作、出版及集会、结社等事均准其自由”[ 《清末宪政史》韦庆远，高放，刘文源著中国人民大学出版社1993年月10版252页]

3. 咨议局和资政院的成立。咨议局是向地方议会过度的“临时性机构”，于1909年成立。其职能在于“选举资政院议员，议决本省岁出岁入决算、税法、公债及担任义务的增加” [ 《清末宪政史》韦庆远，高放，刘文源著中国人民大学出版社1993年月10版288页]等。中央资政院成立于1910年。是仿照议会模式代表民意的机构。主要由议员组成，议员分钦选和“民选”各100人。负责讨论特交事件，编制预算等。资政院只是成立议会的准备阶段，但它毕竟为宪政的实施向前迈进了一步。

4. “皇族内阁”的成立。在各省咨议局成立的同时，立宪派加紧请愿请求速开国会。但清廷只宣布将立宪期限由九年缩短为五年，并宣布“万部能再议更张”此举。此举表明清廷无意真正立宪，甚至有些冥顽不灵，使得立宪派一部分人站到了革命派阵营。

5. 《重大信条十九条》的颁布。辛亥革命爆发后，以摄政王载沣为首的清朝统治者急忙下“罪己诏”，取消现行内阁章程，颁布《重大信条十九条》（简称《十九信条》）。《十九信条》对皇权做了较大限制，如“皇帝之权，以宪法所规定者为限”“皇室大典不得与宪法相抵触”等，从而限制了皇帝的立法权与行政权。[ 《清末宪政史》韦庆远，高放，刘文源著中国人民大学出版社1993年月10版537页]

由宪政改革的过程我们可以看出清朝统治的动机与结果的严重矛盾。清廷立宪并非真正要挽救国家的危机，不过是妄图通过表面上的一些让步来达到维护统治的目的。由于其立宪并非出于真心，所以很难成功，其维护统治的目的也没有达到。

三．官制改革

新政的政治制度改革还包括官制改革。官制改革分为中央官制改革和地方官制改革。

中央官制改革

中央官制改革的内容有：1901年设立督办政务处（1906年改成会议政务处），收掌全国各地官员奏章及办理全国官制、学校、科举、吏治改革等事务。之后，将总理衙门改为外务部，班列各部之首。1903年成立商部。1905年设巡警部和学部。这样使清廷传统官制具有了新的内容。1906年，为了预备立宪，再次对官制进行大规模调整，改巡警部为民政部，工部并为商部，改称农工商部，理藩院改为理藩部，至此中央行政共有11个部，两个院（大理院和都察院）。

地方官制改革