中国转型过程中财政分权的特征事实_历程与评价[1]

中国转型过程中财政分权的特征事实：历程与评价

王守坤

（江西财经大学经济学院330013）

内容提要：无论是财政承包制阶段还是分税制阶段，中国渐进式改革过程的主轴都是中

央政府与地方政府之间的财政分权改革。通过将中国分权体制的变革历程与中央、

地方政府财政能力的相对变化结合起来分析，可以发现财政承包制在边际上增加了地方政府分享经济发展成果的比例，模拟出了类似于市场竞争机制的经济发展内在动力机制。但是，各地

方政府在财政收支划分等财政问题上往往处于信息优势地位，这就造成了“两个比重”的下

降。而分税制则确立了以正式法规为基础的税收分成方案，改变了承包体制下中央与地方一对一讨价还价的局面，从而充当了在新的制度环境下重塑中央与地方分权关系与利益分享格局的关键制度安排。

关键词：经济转型财政分权财政承包制分税制财政能力

一、引言

从1949年建国后到1978年改革开放前这段时期，中国的财政收支管理制度高度集中于中央政府。在中央政府对政府间关系形式具有主导权威的前提下，这期间财政管理体制虽多有变动，但基本

上采取的都是“以支定收、一年一变”的统收统支办法，即地方预算支出指标每年统一由中央政府安排，并在相应的“条条”部门管理下进行核定，收入指标每年根据支出需要由中央划定，然后由地方政府负责征收。①在这种高度集权的财政体制下，不管通过地方组织的收支占国家财政收支比重有多大，地方政府在相当程度上只是充当了中央政府拨付款的代理机构。

计划经济体制下，统收统支的财政体制，虽然可以有效地为重工业优先发展战略集中和配置所需的资金，但是计划体制本身无法克服的信息和激励问题使得生产效率日益低下。在几乎所有的经济建设投入都由财政负担的情况下，这将使得中央财政负担日益加重。巨大的财政压力最终迫使中央政府不得不进行改革。但是，由于在意识形态上，计划经济已经取得了合法地位，中央政府不可能完全放弃计划经济体制来减轻财政压力。而且由于知识局限性等因素，改革还面临着极大的不确定性。同时，在面临M 型政府管理架构的现实条件下，中央政府只有选择向地方政府转移财政压力，走向财政分权改革之路。因为中国财政体制率先通过放权改革打破了高度集权的计划经济体制大锅饭局面，可以说中国的经济转型是从中央向地方的财政分权开始的。

因为国家财政本身承担了诸多职能，如资源配置、公平分配和稳定经济等，所以改革开放以来财政体制的诸多变动必然都会牵涉到各种经济社会关系的调整，以及经济利益得失的再分配。可以说，政府间财政体制安排的变革对整个转型进程发挥了提纲挈领的作用，从而成为联接并贯通整体改革工程的纽带。从最初实行的财政承包制到1994年的分税制改革，都是中央向地方政府分权的尝试与逐步规范的过程。这其中，即使1994年开始实施的分税制被广泛地认为是集权式的税制改革②，但可以肯定的是，分税制仍然没有改变中国地方政府对大部分财政资源进行配置的M 型政府组织结构·

49·①

②张光：《中国政府间财政关系的演变（1949—2009）》，《公共行政评论》2009年第6期。分税制后中国陆续将许多原来由地方“块管”的权力变成了“条管”，如工商税收、质量监督、土地管理、环境治理等。

关系，这样，事实上的财政分权趋势就不会改变。实际上，分税制改革恰恰在正式制度层面上将中央

与地方的分权规范化了。

①如果将视线转移到地方政府支出比例上来的话，中国很有可能算是当今世界上最分权的国家了。

②根据1997年世界银行发展报告《变革世界中的政府》中的数据，发达国家的省（州）级政府财政支出占各级政府财政支出总额的比重平均只有30%，然而中国的省级财政支出多年来一直维持了占全国财政支出总额的近70%。在认识到中国渐进式改革过程的主轴是中央政府与地方政府之间的财政分权改革的前提下，接下来，本文将对中国实施财政分权改革的特征事实进行描述并评价。本

文结构如下，

第一部分是引言；第二部分是对财政承包制及其对中央财政能力影响的分析；第三部分是对分税制下的中央与地方财政能力演变的分析；第四部分是对中国转型期财政分权制度变迁历程的综合评价。

二、财政承包制与中央财政能力

（一）财政承包制的演变脉络

1980年，国务院颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”财政体制的暂行规定》，从而开启了对“大锅饭”式财政体制进行改革的序幕。该规定明确了除北京、天津、上海等三个直辖市仍实行接近于“统收统支”的财政集中办法外，其余地方各省份均实行财政包干体制。财政包干体制的要旨是，明确划分中央和地方财政收支范围，把财政收入分为中央固定收入、地方固定收入、中央和地方调剂

收入等三类，

财政支出则主要按照企事业单位的隶属关系进行划分，然后通过界定地方财政的收支基数，确定包干形式，地方多收可以多支，少收则要少支，自求平衡，原则上5年不变③。自此之后，类似

于在农村中实行家庭联产承包责任制那样的体制安排，

中国中央与地方政府的财政关系转变为一个以“财政包干”为核心特征的分权体制，并形成了以划分收支为基础的自求平衡协议关系。这种体制

也时常被通俗地称为“分灶吃饭”④。可以说，分级包干的财政体制最主要的转变在于，财政资源由

“条条”分配为主转变为以“块块”分配为主，这就直接强化了地方政府发展本地经济的激励。中央在

扩大地方财政权的同时，

也加强了地方的经济支出责任。“分灶吃饭”的财政体制改革使得中央的财政压力相对于计划经济时期减轻了，也调动了地方政府发展本地经济的积极性。但是由于财政承包关系是在中央与地方一对一讨价还价的情形下确定

的，同时也缺乏规范的税制配套改革措施，这就造成了地方政府“包而不干”，中央财政收入比例出现

较大程度的下降。到1983年，为了能够对资金进行适当集中，中央又对“划分收支、分级包干”的体制做了调整，内容是除广东、福建两省外的其他省区一律实行收入按固定比例总额分成的包干办法，同时还对烟酒工商税划分进行调整。在1980—1985年间，由于各省份的经济发展阶段与水平，包括

初始的财政收支结构并不一致，

故财政包干制在实际执行过程中衍生了形式不同的方案，具体可概括为四类：一是

“划分收支、分级包干”，二是“划分收支、定额上缴或定额补助”，三是“固定比例包干”，四是对新疆等五个少数民族自治区和几个视同民族自治区待遇的省执行的地方预算财政体制。

⑤与·

59·中国转型过程中财政分权的特征事实：历程与评价

①

②

③

④

⑤朱恒鹏：《地区间竞争、财政自给率和公有制企业民营化》，《经济研究》2004年第10期。张军：《分权与增长：中国的故事》，《经济学（季刊）》，2007年第7卷第1期。事实上，1983年就对这一体制进行了相应的调整。这就造成了地方政府在很长一段时期内都认为中央政府缺乏可置信的承包承诺，从而产生“藏富于企”或“藏富于民”的策略性反应。

在契约理论中，包干就是一种固定租金合约（Fixed Rental Contract ）。钟晓敏：《政府间财政转移支付论》，立信会计出版社1998年版，第132页。