中国转型过程中财政分权的特征事实_历程与评价[1]

中国转型过程中财政分权的特征事实：历程与评价
王守坤
（江西财经大学经济学院330013）
内容提要：无论是财政承包制阶段还是分税制阶段，中国渐进式改革过程的主轴都是中
央政府与地方政府之间的财政分权改革。

通过将中国分权体制的变革历程与中央、
地方政府财政能力的相对变化结合起来分析，可以发现财政承包制在边际上增加了地方政府分享经济发展成果的比例，模拟出了类似于市场竞争机制的经济发展内在动力机制。

但是，各地
方政府在财政收支划分等财政问题上往往处于信息优势地位，这就造成了“两个比重”的下
降。

而分税制则确立了以正式法规为基础的税收分成方案，改变了承包体制下中央与地方一对一讨价还价的局面，从而充当了在新的制度环境下重塑中央与地方分权关系与利益分享格局的关键制度安排。

关键词：经济转型财政分权财政承包制分税制财政能力
一、引言
从1949年建国后到1978年改革开放前这段时期，中国的财政收支管理制度高度集中于中央政府。

在中央政府对政府间关系形式具有主导权威的前提下，这期间财政管理体制虽多有变动，但基本
上采取的都是“以支定收、一年一变”的统收统支办法，即地方预算支出指标每年统一由中央政府安排，并在相应的“条条”部门管理下进行核定，收入指标每年根据支出需要由中央划定，然后由地方政府负责征收。

①在这种高度集权的财政体制下，不管通过地方组织的收支占国家财政收支比重有多大，地方政府在相当程度上只是充当了中央政府拨付款的代理机构。

计划经济体制下，统收统支的财政体制，虽然可以有效地为重工业优先发展战略集中和配置所需的资金，但是计划体制本身无法克服的信息和激励问题使得生产效率日益低下。

在几乎所有的经济建设投入都由财政负担的情况下，这将使得中央财政负担日益加重。

巨大的财政压力最终迫使中央政府不得不进行改革。

但是，由于在意识形态上，计划经济已经取得了合法地位，中央政府不可能完全放弃计划经济体制来减轻财政压力。

而且由于知识局限性等因素，改革还面临着极大的不确定性。

同时，在面临M 型政府管理架构的现实条件下，中央政府只有选择向地方政府转移财政压力，走向财政分权改革之路。

因为中国财政体制率先通过放权改革打破了高度集权的计划经济体制大锅饭局面，可以说中国的经济转型是从中央向地方的财政分权开始的。

因为国家财政本身承担了诸多职能，如资源配置、公平分配和稳定经济等，所以改革开放以来财政体制的诸多变动必然都会牵涉到各种经济社会关系的调整，以及经济利益得失的再分配。

可以说，政府间财政体制安排的变革对整个转型进程发挥了提纲挈领的作用，从而成为联接并贯通整体改革工程的纽带。

从最初实行的财政承包制到1994年的分税制改革，都是中央向地方政府分权的尝试与逐步规范的过程。

这其中，即使1994年开始实施的分税制被广泛地认为是集权式的税制改革②，但可以肯定的是，分税制仍然没有改变中国地方政府对大部分财政资源进行配置的M 型政府组织结构·
49·①
②张光：《中国政府间财政关系的演变（1949—2009）》，《公共行政评论》2009年第6期。

分税制后中国陆续将许多原来由地方“块管”的权力变成了“条管”，如工商税收、质量监督、土地管理、环境治理等。

关系，这样，事实上的财政分权趋势就不会改变。

实际上，分税制改革恰恰在正式制度层面上将中央
与地方的分权规范化了。

①如果将视线转移到地方政府支出比例上来的话，中国很有可能算是当今世界上最分权的国家了。

②根据1997年世界银行发展报告《变革世界中的政府》中的数据，发达国家的省（州）级政府财政支出占各级政府财政支出总额的比重平均只有30%，然而中国的省级财政支出多年来一直维持了占全国财政支出总额的近70%。

在认识到中国渐进式改革过程的主轴是中央政府与地方政府之间的财政分权改革的前提下，接下来，本文将对中国实施财政分权改革的特征事实进行描述并评价。

本
文结构如下，
第一部分是引言；第二部分是对财政承包制及其对中央财政能力影响的分析；第三部分是对分税制下的中央与地方财政能力演变的分析；第四部分是对中国转型期财政分权制度变迁历程的综合评价。

二、财政承包制与中央财政能力
（一）财政承包制的演变脉络
1980年，国务院颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”财政体制的暂行规定》，从而开启了对“大锅饭”式财政体制进行改革的序幕。

该规定明确了除北京、天津、上海等三个直辖市仍实行接近于“统收统支”的财政集中办法外，其余地方各省份均实行财政包干体制。

财政包干体制的要旨是，明确划分中央和地方财政收支范围，把财政收入分为中央固定收入、地方固定收入、中央和地方调剂
收入等三类，
财政支出则主要按照企事业单位的隶属关系进行划分，然后通过界定地方财政的收支基数，确定包干形式，地方多收可以多支，少收则要少支，自求平衡，原则上5年不变③。

自此之后，类似
于在农村中实行家庭联产承包责任制那样的体制安排，
中国中央与地方政府的财政关系转变为一个以“财政包干”为核心特征的分权体制，并形成了以划分收支为基础的自求平衡协议关系。

这种体制
也时常被通俗地称为“分灶吃饭”④。

可以说，分级包干的财政体制最主要的转变在于，财政资源由
“条条”分配为主转变为以“块块”分配为主，这就直接强化了地方政府发展本地经济的激励。

中央在
扩大地方财政权的同时，
也加强了地方的经济支出责任。

“分灶吃饭”的财政体制改革使得中央的财政压力相对于计划经济时期减轻了，也调动了地方政府发展本地经济的积极性。

但是由于财政承包关系是在中央与地方一对一讨价还价的情形下确定
的，同时也缺乏规范的税制配套改革措施，这就造成了地方政府“包而不干”，中央财政收入比例出现
较大程度的下降。

到1983年，为了能够对资金进行适当集中，中央又对“划分收支、分级包干”的体制做了调整，内容是除广东、福建两省外的其他省区一律实行收入按固定比例总额分成的包干办法，同时还对烟酒工商税划分进行调整。

在1980—1985年间，由于各省份的经济发展阶段与水平，包括
初始的财政收支结构并不一致，
故财政包干制在实际执行过程中衍生了形式不同的方案，具体可概括为四类：一是
“划分收支、分级包干”，二是“划分收支、定额上缴或定额补助”，三是“固定比例包干”，四是对新疆等五个少数民族自治区和几个视同民族自治区待遇的省执行的地方预算财政体制。

⑤与·
59·中国转型过程中财政分权的特征事实：历程与评价
①
②
③
④
⑤朱恒鹏：《地区间竞争、财政自给率和公有制企业民营化》，《经济研究》2004年第10期。

张军：《分权与增长：中国的故事》，《经济学（季刊）》，2007年第7卷第1期。

事实上，1983年就对这一体制进行了相应的调整。

这就造成了地方政府在很长一段时期内都认为中央政府缺乏可置信的承包承诺，从而产生“藏富于企”或“藏富于民”的策略性反应。

在契约理论中，包干就是一种固定租金合约（Fixed Rental Contract ）。

钟晓敏：《政府间财政转移支付论》，立信会计出版社1998年版，第132页。

此同时，1983年和1984年相继推行了第一步①和第二步②国有企业利改税改革，使国家与企业的分配关系发生了新的变化，并初步建立了多税种、多环节、多层次调节的复税制体系。

1985年之后，随着国家与国有企业之间管理权与控制权的变化，中央再一次对财政关系进行了
调整，
开始实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。

这次调整原本是为了逐步实现向酝酿已久的“分税制”过渡③，但这一财政体制运行过程中，遇到了两个较为突出的问题：一是中央本
级财源不足，
中央财政连年出现赤字，宏观调控能力被削弱；二是留成比例低的地方“放水养鱼”，“藏富于企”、“藏富于民”等现象日趋明显。

④于是，1985年的调整很快被“财政大包干”⑤体制所取代。

如表1所示，1988—1994年这个时间段内“财政大包干”体制安排实际有六类，包括收入递增包干、总
额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解以及定额补助。

1988年的财政大包干体制
基本延续了1980年模式，即中央坚持的大方向依然是分级包干，而且进一步把“计划单列市”也纳入
了财政包干范围。

表1
1988—1993年财政承包体制的具体形式财政大包干具体形式
执行省份收入递增包干
北京、河北、辽宁、沈阳、江苏、浙江、宁波、河南、重庆、哈尔滨总额分成
天津、山西、安徽总额分成加增长分成
大连、青岛、武汉上解递增包干
广东、湖南定额上解
上海、黑龙江、山东定额补助吉林、江西、陕西、甘肃、福建、内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆、贵州、云南、青海、海南
资料来源：财政部预算管理司、IMF 财政事务局：《中国政府间财政关系》，中国经济出版社1993年版，第26—27页。

（二）财政承包制与中央财政能力的削弱
正如前文所言，
在我国实行财政承包制期间，各省财政边际分成率很高。

按照契约理论，财政承包制这种类似于租金分成合约的制度安排可以在边际上增加地方政府发展地方经济的内在激励，在一定程度上实现中央与地方的激励相容。

然而，在中央与地方对财政资源的分享博弈中，地方政府并不会将所掌握的财政资源全部以税收形式征集上来，它也会将一些预算外的财政关系暂时隐藏，或者在既定的税率设置下策略性地降低征税努力程度，然后在需要的时候再将这些财政资源集中，从而在一定程度上避开上级政府的税收分享。

而对于中央政府来讲，为了扩大宏观调控能力其极有可能在
经济快速增长的下一年就提高对地方收入财政分成率或减少财政补贴数额，
或者利用自身的政治权威从地方财政抽调资金，
如从1981年起国家每年向地方频繁的借款，1983年起开征能源交通重点建·
69·中国经济史研究2011年第1期
①②③④
⑤第一步利改税即1983年1月1日起开始进行的以对国营企业上交利润改为征收所得税为主的税制改革。

改革的主要内容有：对部分有盈利的国营企业由利润上交改为征收所得税；小型国营企业按八级超额累进税率征收所得税后企业自负盈亏；对大中型
国营企业按55%的比例税率征收所得税，税后利润根据不同情况，在国家与企业之间采取
“递增包干上交”、“固定比例上交”、“定额包干
”、“调节税”等四种形式的分配办法，仍采用税利两种交纳形式上交企业利润。

第一步利改税力图通过税收形式固定国家与企业的分配关系，充分贯彻“国家得大头、企业得中头、个人得小头”原则。

但第一步利改税税种设置仍较单一，税后利润分配办法繁
多，很不规范，所以1984年又进行了利改税第二步改革。

第二步利改税改革即1984年l0月开始实行的从税利并存过渡到完全以税代利的改革措施。

主要内容是：把原来的工商税按性质划分为产品税、增值税、营业税和盐税四种；开征资源税用以调节资源级差收入；开征城市维护建设税，恢复开征房产税、土地使用税、车船使用税；对国营大中型企业征收55%的所得税，对小型国营企业按新的超额累进税率征收。

在计算所得税时允许税前
归还贷款和扣除单项留利；对所得税后企业利润超过合理留利的企业还要征收国营企业调节税，
按户核定，一户一本。

经过第二步利改税中国初步建立了多税种、多环节、多层次调节的复税制体系，为经济体制改革提供了必要的条件。

国务院在颁布《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定》的通知中，曾明确指出这一规定是为了“将来过渡到完全以税种划分收入的体制创造条件”。

甚至在1986年国务院准备的“价税财金贸”配套改革方案时种准备以分税制取代分灶吃饭体制的。

后来这个配套改革方案流产之后，国务院反而决定要将这个财政包干的体制继续执行下去。

李齐云：《分级财政体制研究》，经济科学出版社2003年版，第217—225页。

在1988年到1993年间实行的“财政大包干”体制，其主要特征是地方政府和中央签订一个财政包干合同，以某一年的财政收入为基数，确保每年上缴给中央一定份额的财政收入，而其余的财政收入全部归地方支配。

设基金并将骨干企业收归中央等等。

中央政府这种“中央请客、地方拿钱”的纵向博弈使得从1980到1993年间中央和省级财政制度安排的变化比较频繁①。

这样，不可避免地，随着市场机制在资源配置中的作用不断扩大，这种财政分权体制产生了许多负面作用，如税收调节功能弱化，国家财力偏
于分散，
特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力。

在实施财政承包制期间，中央相关政策文件的一些措辞能清晰地揭示这一时期中央与地方财政
关系中存在的摩擦。

如国务院1988年发布的相关政策文件中反复出现这样的字句
：“各级人民政府领导同志要进一步加强全局观点，体谅中央的困难，正确处理中央和地方的利益关系。

”“要严格执行财政、
财务制度，加强审计监督。

各地实行财政包干办法以后，要认真执行国家规定的各种财政、财务制度。

凡应当征收的税款要按时、足额收上来，不能违反税收管理权限，擅自减税免税；不能把预算内
的收入转移到预算外，
或者私设小金库。

”“各项开支要严格按照国家有关规定支付，不能违反财务制度、会计制度；所有收支都要按规定如实反映，不得打‘埋伏’、报假账。

”②在数据表现上，财政承包体制的推行逐步改变了财政集中制时期中央与地方财政资源占有份额的原有格局。

如图1所示，在1982—1993年间，中央财政收入占国家财政预算收入百分比与中央财政收入占当年GDP 百分比都在下降。

地方政府所掌握的财政资源越来越多，地方政府在预算内财政
收入③之外，
实际上还掌握着的大量预算外收入④与体制外收入⑤。

这表现在地方政府一直以来都存在把预算内的收入转移到预算外，或者私设小金库的实际行为。

如图2所示，
1982—1993年间地方预算外收入占国家财政预算总收入基本维持在50%左右，该比例直到1994年分税制改革实施前才有所下降。

图11982—1993年财政包干制下的中央财政能力削弱趋势
三、分税制下的中央与地方财政能力演变
（一）分税制改革的时代背景与内容
·
79·中国转型过程中财政分权的特征事实：历程与评价
①
②
③
④⑤即使宏观的财政承包体制安排没有变化，但是，在具体的制度参数上，中央和地方仍然是几乎每年都要进行讨价还价。

张闫龙：《财政分权与省以下政府间关系的演变———对20世纪80年代A 省财政体制改革中政府间关系变迁的个案研究》，《社会学研究》2006年第3期。

预算内收入是国家以行政管理者和资产所有者身份参与国民收入分配取得的收入，包括各种税收、依法获得的行政事业性收费等非税收入，以及国有资产出租出让或出售获得的资本性收入。

预算外收入并不是财政分权改革的产物，在计划经济时期就已经存在，但是规模小。

在1980年代中央与地方财政分权之后，预算外收入才演变成为一个庞大的地方收入来源。

预算外收入的构成和来源并没有固定的模式，但都是地方政府自收自支不纳入预算管理的收入。

一般包括地方财政部门管理的预算外资金（如各种税收附加和基金、事业单位的经营性收入、企业单位的收费等）、行政事业单位管理的预算外资金（如地方政府的税收附加和基金、行政事业单位的收费等）、国有企业的预算外资金（如部分折旧上缴、部分利税上缴等）以及由地方政府管理的社会保障基金等。

地方政府体制外收入是指没有合法依据的，通过乱收费、乱罚款、乱摊派等非法方式筹集的资金。

学者普遍的看法是这类资金在中国确实存在，但是具体规模非常难以获得。

图21982—1993年财政包干制下的地方预算外收入的递增趋势
改革开放进行到1980年代后期，已经近十年，但这个时候却遇到了一系列必须解决而又很难解
决的问题，
而此时中央政府不得不再一次重新思考经济以及政治的发展。

1980年代初开始的改革主要是围绕着经济上分权与扩大企业经营的自主权而展开的，
由于放权让利的分权改革从一开始就涉及到调整政企关系、转变政府职能等方面，因此在1980年代中期，政治改革被提到前台。

①当时面临的问题是，一些官僚利用价格双轨制的体制漏洞，与投机商人勾结倒卖市场紧缺物品以哄抬物价。

同时，在向地方政府分权的过程中，伴随地方财政能力不断扩张的却是中央宏观调控能力的不断紧缩，
而且，
GDP 主义导向的政绩考核机制下地方政府多倾向于执行地方分割的保护主义政策，“诸侯经济”现象严重。

在这种情况下，中国经济在1980年代后期出现了物资紧缺、社会混乱的局面②。

这时中国思想文化界再度活跃，知识分子对中国政治、文化发展的热情再次被激发起来。

1988
年左右，中国思想界出现了一场以“新权威主义”为论题的争论。

新权威主义者在理论上援引美国哈
佛大学政治学家亨廷顿（Samuel Huntington ）的学说，
在实例中则援引东亚四小龙等权威主义政体国家的经济腾飞现实，
认为中国的政治民主化必需以经济市场化为前提，而中国的经济市场化只能在集权下才可以加速发展。

这种新权威主义思想立即遭到了一些政治文化学者的反对，如反对新权威主
义的民主改革派就认为中国改革遇见的财政困难、
通货膨胀等许多问题是改革中不可避免的，出现这些问题是高度集中的政治经济体制所带来的负面后果。

虽然这场争论在1989年之后逐渐衰退，但是
我们必须承认关于
“新权威主义”的讨论对中央决策者后来重新认识财政分权和中央财力的下降等现象产生了重要的影响。

③1993年11月，中共第十四届二中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，该决定明确提出了自1994年起建立新的政府间财政税收关系，即分税制体制。

1993年12月15日国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》从而对分税制改革方案进行了详细说明。

分税制财政预算管理体制的主要内容是：（1）根据事权与财权相结合的原则，中央和地方明确划分各自的财政收入范围，将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税④，并分别建立中央和地方两套税收体系和税务征管机构⑤；（2）核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的
·
89·中国经济史研究2011年第1期
①
②
③④⑤1980年邓小平在中央政治局扩大会议上作的《党和国家领导体制的改革》，为政治体制改革的开展提供了纲领性的指导。

但是，因为恢复被“文革”破坏的经济的需要，政治改革始终没有深入展开。

当时流传着这样一个顺口溜：十亿人民九亿商，大家一齐骗中央。

中央也不怕，来个大涨价。

涨价不太好，肥了大官倒。

老百姓一看着了急，存款急忙往外提。

提了存款还不算，抢购风潮全国漫。

张军：《分权与增长：中国的故事》，《经济学（季刊）》，2007年第7卷第1期。

中央与地方共享的预算收入主要来自增值税和资源税。

增值税中央分享75%，地方分享25%。

资源税按不同的品种划分，陆地资源税全部作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。

证券交易印花税在1994年的时候确定为中央与地方五五分成，但2002年起改为中央分享97%。

当然，事后来看，分税制改革的重点在于对中央与地方之间财政收入的体制安排，而没有对中央与地方的财政支出责任做出进一步的改革。

转移支付制度，包括一般转移支付、税收返还和专项补助，以帮助实现地区财力平衡与公共服务均等化；（3）建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

在进行分税制改革的同时，中央还进一步清理了部分地方预算外资金，取消或减少了大量的政府收费项目，并对国有企业利润分配制度、税收管
理体制、
减免税政策措施等进行了配套改革。

到1996年，财政部又发出《关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知》，明确要求各地区要参照中央对省级分税制模式，结合本地区的实际情况，将
分税制体制落实到市、县级，有条件的地区可落实到乡（镇）级，同时要求省级财政承担调节辖区内地区间财力差异的职责。

（二）分税制下中央与地方的财政能力演变①
图3描绘了分税制改革前后中央财政收入占国家财政总收入比重的演变趋势。

结合图1可知，
中央财政收入占国家财政总收入的比重在分税制改革实施之前一直呈下降趋势，
1993年降到了最低点，即只有22%。

而1994年执行分税制后，中央财政收入比例迅速得到提升，之后一直维持在50%以上。

与此相反，地方财政收入占国家财政总收入的比重则从1992年的71.9%下降到1994年后的44.3%。

图3分税制改革前后中央与地方财政收入占国家财政总收入比重的演变趋势④
值得强调的是，1994年分税制改革只涉及了中央与地方财政收入方面的税种划分，而地方政府
的支出责任却没有获得与其收入比例相适应的配套变革，
地方政府仍然承担着地方公共产品的绝大部分支出责任。

虽然1994年中央为了减少改革阻力以推进分税制以及赢得富裕省份的支持，中央采取了保障地方省份不少于1993年收入基数的让步政策⑤，但是从图4可以看出，在支出方面，中央与
地方财政支出占国家财政总支出的比例基本上变化不大，地方支出比重基本维持在70%左右，
2004年以来甚至还呈现出缓慢的上升趋势。

可以想见，在中国单一制政府组织结构中地方政府的公共投
入融资受到许多限制的前提下，
即地方政府没有发行债券进行融资的权力，税种与税率设定权也高度集中于中央，那么，地方收支比例的不平衡必然在多个支出方面加重地方政府政府的财政负担。

⑥这种较为明显的地方政府事权与财权的不对称性可能暗示我们，在中国式分权体制下，由于中央
政府与分权化的地方政府之间天然存在着信息不对称、
不完善与巨大的监督成本问题，故中央政府在通过官员政治晋升机制对地方政府加以约束之外，也同样可能有着通过维持地方政府财政收支缺口
·
99·中国转型过程中财政分权的特征事实：历程与评价
①
⑤
⑥如未作特别说明，本文数据均来自相关年份的《中国统计年鉴》。

④
由于地方财政收支结构划分方法发生了局部变化，故本文将所选取的数据范围限定在2007年以前。

中央政府从专享税和分享税中取得的收入如果超过了分税制改革前的收入，则将多出的部分返还给地方政府，以保障地方政府在实行分税制后的实际收入不低于该地区1993年的水平，对于超出1993年基数的收入，中央与地方按照7：3的比例分成。

中国地方政府公共服务融资渠道受到集权限制使得其不得不采取各种方式寻找资金来源。

实践中，中国地方政府更多的通过“土地银行”这类媒介将征收的土地抵押给贷款机构并将获得的资金投资于城市基础设施建设。

在一些城市里，城市建设融资总额中的60—70%是在地方政府运作的土地银行保护下获得的贷款资金。