PPP模式简介

一、PPP模式的概念及内涵
学术界通常认为，PPP模式即Public—Private—Partnership（公共私营合作制）的简称。

是指政府部门与民营公司或私人组织之间，通过特许权协议合作形式，建设基础设施项目等公共产品和服务提供，以优化项目融资，实现“双赢”或“多赢”。

其典型的结构为：政府或部门通过公开采购与中标人签订特许合同，设立特定项目公司（即中标人即工程商、服务经营公司即运营商或项目投资第三方即投资商三方共同成立的股份公司），负责合作项目的筹资、建设及经营维护。

政府向借贷金融机构承诺将按合同支付费用，使项目公司及时有效获得融资。

PPP模式实质是政府通过公开招标或谈判、委托等方式选定私营公司，给予其长期的特许经营权和收益权，从而换取基础设施等公共产品或服务加快建设及有效运营。

从定义及其发展经历上看，PPP模式的内涵包括：第一，PPP是一种新型的项目融资模式。

一般的融资由公司自由掌握，向金融机构贷款用于生产经营活动；PPP项目融资是由政府发起和扶持为主，合作公司积极跟进的一种方式。

融资内容与政府政策扶持对象及力度，项目预期收益等密切相关。

项目公司的资产总值和政府的政策承诺是融资贷款的安全保障，项目公司的经营性直接收益和经营利润是归还贷款的主要来源。

第二，PPP融资模式能有效吸引民营资本，使
之能积极参与社会建设，提高资金效率，降低成本风险。

民营资本参与PPP融资能充分发挥它的特性，比如前期的项目确认、设计和可行性研究，引入先进技术和有效管理，控制项目进程，缩短项目建设周期，降低企业运作成本、资产负债率及风险，保障国家、市场、社会和民营企业各方的利益。

第三，PPP模式能有效增加民营资本的利润。

PPP对私营部门具有强大的吸引力。

它能与政府部门紧密合作；能及时获取贷款；投资回报有保障。

在一定程度上还有政策支持的机会。

如给予民营公司国有或集体土地优先开发权、融资贷款担保、税费优惠或其他政府性政策优惠措施等。

通过实施这些政策性措施可提高民营资本参与合作项目的积极性。

第四，PPP模式能有效减轻政府投资负担和风险，提高项目服务质量，更好地为社会和公众提供服务。

二、PPP与GP（政府采购）的关系
深刻剖析PPP与GP（政府采购）的关系将有助于进一步认识PPP在政府与市场中的关系问题。

PPP是政府和市场主体共同合作融资运作公共产品实现双赢或多赢的模式。

GP （政府采购）是政府主体通过透明竞争的方式以合同、购买或租赁等形式获取公共产品、工程或服务的行为。

PPP更注重公私合作的特性；政府采购更注重采购方式的透明、竞争和信用。

PPP作为民营部门与政府公共部门合作所形成的伙伴关
系，在项目营运上存在许多目标趋同，包括合作的趋同性，即以最合理的资源和形式追求公共福利和企业利润的临界
与趋同；包括利益的趋同性，即投资回报利益共享，以实现公共服务；包括风险趋同；希望以承担能力方式划分风险，实现总体风险最小化。

政府采购作为采购的一种方式，是采购主体选择采购方式实现采购目标的行为活动。

采购主体可以是政府机关，也可以是事业单位，或者是社会团体。

但不包括国有企业或民间主体。

采购主体根据采购预算或计划来实现采购行为，通过公开招标、竞争性谈判、询价或单一来源采购方式完成，采购过程更注重市场主体参与的公平性和竞争性。

采购目标即实现政府管理目标，包括自身管理和职能管理目标。

其通过工程、产品或服务方式提供为载体。

从项目角度出发，PPP是实现项目在伙伴关系上管理能力的综合体现；政府采购更注重采购行为或流程的体现。

从法律要义出发，两者都注重合同契约方式的实现；从范围内涵上看，PPP与政府采购交叉性非常强。

在国际上有的国家，只要资金涉及公共资金，即使只占1%（有的必须占51%），都必须实施政府采购。

从这个角度上来说，PPP在合作过程中需要尽可能遵循政府采购程序要求，体现竞争性和公平性。

但PPP与政府采购不同，它不是单纯的买卖关系，也不同于一般意义上的政府购买服务，它可以通过补助、清算、
放松管制甚至无偿赠与等多样化方式实现民营资本进入政
府提供服务的过程中，以实现公共服务提供机制的多元化和高效化。

三、PPP模式发展
英国是最早应用PPP模式的国家。

中国开展PPP活动较短，但已通过PPP方式开展的行业有高速公路、水务等基础设施和公用事业，在未来，保障性住房、社会保障体系运行、农村金融服务、新型城镇化等领域，同样适合引入民营资本通过PPP方式参与建设。

从国外近年PPP模式运行的经验看，成功运作PPP模式还是需要具备一些基础条件的，比如政府部门的有力支持不可或缺。

在PPP模式中前期政府承担重要的、总体的角色和责任。

政府是否从公共利益角度出发，开展项目的总体策划、组织公开采购、协调各方关系、制定政策扶持等，决定着PPP 运作的重要方向。

如需要有健全的法律法规和政策制度体系支撑。

PPP项目需要有法律保障，对各方当事人的权利、义务、责任和风险进行明确界定，充分评估，保护各方利益不受损害。

在PPP模式的全程运行中，从最初的项目设计、可行性研究到招标投标等确定合作方过程；从双方或多方合同签定，到具体项目公司的融资、运营、管理和维护等过程，在各个阶段都得明确基本法律流程，使双方合作有规矩可寻，利于发挥双方优势和弥补双方或项目运行中的问题或不
足。

如PPP模式运行需要有会计、法律、金融等专业化机构和复合型、高层次人才的支持。

PPP模式作为一种未来会在多领域多层面广泛应用的项目特许经营权方式，其时限长、内容多，范围广，涉及复杂的金融知识，如国际金融、互联网金融等，涉及多方面的法律知识，如金融法、合同法、招标投标法等，涉及专业的工程技术及管理、财务及管理、项目咨询及管理等方面的知识。

需要有规范化、标准化和信息技术作支撑的知识体系。

专业机构和专业人才必不可少四、PPP模式优势及注意问题
政府和私营两者的优势结合，是建立PPP模式的基础。

它能体现政府职能的宏观调控政策能力，统筹规划协调能力和责任意识；它能体现私营企业的资本调集能力、管理效率和创业精神。

总结而言，PPP模式的优点包括：一是能减轻财政负担，转换政府职能。

政府从直接提供公共产品和公共服务转变成监管者，能优化项目效益，减轻财政压力。

二是降低综合成本。

一个项目如果单纯由政府投入可能建设周期长、管理效益差，但PPP模式能集中政府与私营企业的优势，能强化项目的前期规划的科学性，也激发私营企业逐利的热情，从而提高效率和降低工程总造价，积极防范和规避项目完工风险和资金风险。

三是促进混合所有制。

当前，中央积极推动混合所有制建设，希望利用民间资本提升政府提供公共服务的质量和效率，PPP正是这样一种手段，能通
过混合所有制方式保持项目管理的革新和投融资手段的革新。

四是风险分配合理。

融资难度减低；管理质量提高；政府及企业双方风险得以分担，共同合理分配。

五是应用范围广泛。

从工程向服务领域转变。

私人企业不单能参与公共基础设施项目建设，还可以向水、电、热等市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等推进，甚至可以参与国家媒体电视、新闻出版、法律服务等行业渗透。

PPP应注意的问题。

执行PPP项目在实施过程中投资者最关注的问题是政府的诚信承诺。

尽管双方有合同约束，规定了双方的责任、权利和义务，但在具体项目运作及投资过程中政府依然处于强势和优势地位，如何政府失信违约将对投资人的融资成本、项目收益造成严重的影响。

特别是遇到政府政策调整的风险，项目失去政策的支持；部门利益风险，项目实施过程中政府换届，或者衙门作风；法律法规保障风险，项目实施过程中受到法律法规的限制的风险；项目具体运作过程中遇到重大变故或实施障碍的风险。

这些都需要建立政府投资信用约束机制。

执行PPP项目最需要注意的是如何选择投资人问题。

投资人选择的难度比较大。

假若政府对投资人招商不熟悉，缺乏有效的投资人选择机制和经验，在引进投资人的过程中，如果对投资人的资质、诚信、实力、业绩、管理及服务经
验等方面考察不足，则容易使项目停滞，资金链掉断等风险。

这需要政府在选择投资人时作充分的评估和细致的考察，在具体项目选择中可参照企业“路演”形式，货比三家，拥有专业管理人员同时也主动聘请法律顾问和会计事务专业
人才，最大程度减少风险的存在。

执行PPP项目需要注意预防腐败问题。

由于PPP是政府与私人的最紧密的合作模式。

有些权力支配者恰恰喜欢利用规则的不完善，利用技术的不专业，利用隐匿的人情关系，利用合作的表面性项目等行为掠夺国家财富，实现投资人和政府权力者的“共赢”。

而这种腐败行为隐藏在堂而皇之的PPP项目中，不易被发现。

这是推进PPP中最值得注意的方面。

预防PPP中的腐败问题需要法律法规的完善，作业的标准化，技术的电子化，体制机制的顺畅和监督的有效等措施。

具体而言，一个PPP项目是否容易出现腐败行为我们可以关注这几点：
第一，政府投资项目其购买和供应角色是否分离。

角色分离代表决策、管理和执行的有效分离和制约，若同一政府机构既负责购买又负责供应，政府很有可能偏袒公共服务或出现舞弊行为。

第二，该项目的设计、招标、谈判、实施和监管服务等是否有完善的契约。

是否引入具有金融、管理、会计、法律等专业代理机构。

引入专业力量能保证规划方案设计合理，
能有效保证项目实施质量。

第三，是否有制定规范的法规以支持竞争的和透明的投资人选择制度。

以公开和竞争的方式挑选合适的经营者是PPP模式设立的有效要素。

整个投标过程必须是透明的和竞争性的，并且在竞争性的投标和客观公正的评标过程产生最佳中标人，即符合质量服务要求的最低价格的供应商。

这是减少PPP模式中的腐败现象最重要的步骤。

实践中往往出现招标不足三家的现象，这也是政府或部门事先与民营企业达成意向使招标缺乏竞争性。

这种现象不单单在PPP中出现，在BT、BOT、工程项目招标投标、政府采购等诸多项目中出现，也是需要整治的重要方面。

第四，必须建立有效的质量保证机制和评价体系。

项目实施过程中或实施完成需要有第三方做独立的质量保证及
监管机制，对经营者的规划、营运、业绩结果等进行独立、客观且公正的评价。

如工程过程服务控制及监测、项目管理质量评价体系认证、专家顾问及咨询等。

PPP模式是政府转型和企业发展来说既是机遇，更是挑战，它要求政府把握政策，准确规划，规范运作，廉洁服务，也要求企业熟悉市场、精练运作PPP模式流程、恰当运用投资融资决策数据和工具，实现全过程介入，运作和管理包括项目前期、立项、可行性研究和最初阶段；项目招标投标、融资、合同签定的中期阶段；项目具体实施、项目运营和维
护、投资的回收、风险管理等后期阶段等。

最终实现政府、市场、企业、社会的共赢。

闲谈：日前，财政部通知下发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（以下简称《办法》），要求，各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，明确规定企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。

对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式。

结合10月初国务院下发的43号文来看，中央疏堵结合的政
策，意味着在新型城镇化建设过程中的融资模式出现转向。

政府主导的高强度投资、高负债的粗放模式将逐步向政府和社会资本合作模式过渡，迎来PPP时代。

PPP模式下的新型城镇化建设，社会资本如何介入，哪些因素是关注焦点，有哪些展业的空间和项目，是投融资双方关注的话题。

城镇化建设掣肘于地方债
新型城镇化建设融资，地方债是一个绕不过去的话题。

在中国目前的财税体制下，地方政府财权受到制度约束、职能责任和资金三方面因素的影响，造成地方政府事权和财权高度不对称。

地方政府在此约束下急欲扩大财政收入来源，但又无法在体制内寻求收支缺口的弥补途径，于是转向体制外，土地财政、扩大预算外收入和对外举债成为地方政府缓解收支矛盾的主要途径。

10月初，国务院办公厅下发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》【2014】43号文件，提出赋予地方政府依法适度举债权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制，坚决制止地方政府违法违规举债。

该文件的出台无疑堵上了地方政府举债建城的发展模式。

财政部《办法》中要求大力推广的PPP模式，则给新型城镇化建设疏通了新的融资通道。

社会资本青睐市场定价类项目
新型城镇化建设引入PPP模式，对于政府来说是新型城镇化的“调结构、转方式”。

给政府带来的不是直接上的债务的减少，而是政府在城镇化建设中角色和模式的转变。

某地产公司人士接受中国房地产报采访时表示：“在PPP 模式下的城镇化建设，政府承担的是合理的管理和监管职责，剥离了投融资功能，回归城市管理者的角色，将城市公共建设项目的投融资、管理、运营交还给社会资本，将属于市场的部分由市场去解决，政府所出资本只是象征性的投资。

此模式可以有效地防止地方政府债务规模的继续垒加，对于地方政府财政压力来说是在做减法”。

地方政府在新型城镇化建设的具体项目中运用PPP模式带来的最大益处是，“通常不会给地方政府增加新的负债，造成新的债务压力，反而可以提供高质量、有效率运行的公共产品和服务，这也是PPP模式下社会和社会资本能够实现共赢的根本所在。

”对社会资本来说，发挥市场化的作用，在市场化原则下，追求安全、稳定的利润回报。

上海某信托公司房地产金融总裁接受本报采访时表示：“在机制和制度的构架上，核心要点是权责要清晰。

”。

他认为：“PPP模式的核心问题是看城镇化建设的公共项目是否属于市场化定价，属于市场化定价项目会调动社会资本参与的积极性，政府定价项目则存在很大政策不确定性，影
响社会资本参与的积极性。

”此外，在地方政府相继追捧PPP 模式的时间节点，有必要防止一哄而上的局面，实践走在制度的前面，部分项目风险最终成为财政风险，从而陷入新一轮的债务危机。

财政部“PPP中心”一位不愿透露姓名的专家顾问认为，目前政策环境下，PPP模式面临的最大问题是契约精神与政策变动风险间的博弈。

此外，对已建成的公共项目引入PPP，在建的非经营性项目如何适用PPP模式等，尚无成熟的模式，因此长效的规范机制设立以及国家层面的制度建设显得尤为迫切。

央企运营优势明显
在PPP模式下的城镇化建设上，较早参与布局的是五矿信托和中信集团。

据公开消息称，今年6月，五矿信托与抚顺沈抚新城管委会、中建一局(集团)有限公司签订《沈抚新城政府购买服务合作框架协议》，开展沈抚新城基础设施建设。

在该项目中，政府以特许权协议为基础，由沈抚新城管委会、五矿信托、中建一局共同注资成立项目公司并签署合作协议，按照协议约定，中建一局将获得沈抚新城抚顺区域内的安置房建设及电力、供热、道路、桥梁等基础设施建设项目的施工总承包权。

上述工程项目共需资金35.88亿元，五矿信托作为引入
的投资方，将以股权投资形式进入，成为项目公司的绝对大股东，项目承包方中建一局的投资金额为200万元。

有观点认为，9月底，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”)出台。

虽然其目的是为完善《预算法》服务，但其中明确将剥离融资平台公司政府融资职能，恰恰打到信托公司的软肋，但是也为信托公司开启了另一扇窗。

其中，43号文中同时提出“推广使用政府与社会资本合作模式”，对信托以及资管则是一个机会。

未来政信类项目的融资模式或将转向PPP模式。

对此，前述上海某信托公司房地产金融总裁表示：“严格意义上讲，五矿介入的沈抚新城建设项目不属于PPP模式，而是变相的信托贷款”。

他表示：“未来信托公司在PPP模式下的新型城镇化建设中，更多的是做有限合伙企业的LP。

”汕头中信滨海新城项目规划面积168平方公里，启动区约14平方公里，开发周期约25年，总投资预计超过500亿元，是中信集团与汕头市政府合作推动特大规模新型城镇化项目，是地方政府与实力央企构建新型PPP合作模式的又一创新实践。

中信地产城市运营部副总经理朱涛在接受中国房地产
采访时表示：“中信现在运作的项目，主要依托中信集团强大金融优势做后盾，目前项目主要是和一些大型国企合作，未来将打造一个开放性的平台，引入更多社会资本一起运营
滨海新城项目。

”
不过，房地产行业人士告诉中国房地产报记者，“中信集团作为财政部直属的大型企业集团，在金融综合服务方面具备领先的金融优势，同时在非金融领域也具备跨越50多个行业的多元化业务布局优势。

”因此，中信集团在贯彻国家新型城镇化战略过程中，其优势并不局限于央企身份和规模实力，更在于其强大的资本运作能力和资源整合能力，更在于“中信”品牌的强大社会影响力。

早在北京奥运会鸟巢的建设过程中，中信集团就已经在PPP模式方面有过深入的尝试和探索。

据悉，中信在滨海新城项目合作过程中，摸索出一条创新的PPP合作路径，通过市场化运作实现项目的自身平衡，避免了传统城镇化建设的债务重担负累地方政府，从提升效率的角度来讲也为社会提供了更加经济高效的基础设施等公共产品和公共服务，在提升城市功能、促进城市绿色可持续发展的同时，更能够实现地方政府、社会资本和社会公众的长远共赢。

城市建设基金或成新方向
在城镇化股权投资基金方面，广东省已于2013年率先推出首期121亿元粤东西北振兴发展股权基金。

广东省政府与中国人保集团、建设银行研究推进并正式设立规模为121亿元的粤东西北振兴发展股权基金。

这是全国第
一个由省级平台与金融央企合作设立的股权基金，将集中投资于各地市新区起步区及中心城区建设。

振兴基金首期规模121亿元，其中人保出资60亿元，粤财控股代表省财政厅分期出资40亿元，省建行出资20亿元，中银粤财作为基金管理人跟投1亿元。

基金限期为9年，到期后可以展期2次，每次不超过1年，即最长11年。

基金首期主要投资于省政府批准规划的粤东西北地级市(含肇庆)的新区及中心城区的扩容提质项目。

由基金和地市按51∶49左右比例出资共同组建项目平台公司。

为平衡东西北地市(含肇庆)资金需求，基金在每个地市级的拟投资额度不超过10亿元。

前述房地产金融总裁也表示：“PPP模式未来的突破点在于，被剥离出来的地方政府融资平台公司，将可能会引入类似于中建、中铁等央企资本，搭建一个股权投资型的基金管理公司，发起一些城市建设基金。

”中信地产、五矿信托的PPP模式，以及广东的股权投资基金是否能创出一条新路，未来还有待市场进一步的观察。

闲谈2：随着PPP的政策层面利好消息不断，福建、青海、安徽等多省份近期重点在基础设施公共领域，相继推出了规模庞大的PPP项目（政府和社会资本合作模式），初估这些项目规模达万亿元。

值得注意的是，地方对PPP项目进
行的财政支持，提出要从“补建设”向“补运营”逐步转变。

（据每经网-每日经济新闻等报道）
党的十八届三中全会明确提出了要引导社会资本参与
基础设施建设和运营，积极发展PPP模式就是基于这一要求出发的；而且，这也是全国财政工作会议精神的一项重点改革工作。

不久前，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，其中就明确将推广运用PPP （政府和社会资本合作）模式，并在全国范围开展项目示范。

福建等多省份积极探索推广PPP试点工作，通过政府和社会部门合作PPP等方式鼓励社会资本进入基础设施等项目领域，也就是在如上政策大背景“应运而生”的。

其实，PPP这种融资框架模式（公私合营）在国际上早已流行，也相对成熟。

亚洲开发银行就积极地在亚太地区倡导PPP模式，来取代以往那种不符合市场经济需求的融资平台。

今年4月间召开的国务院常务会议宣布，将向社会资本推出首批80个基础设施建设项目，并确定了深化铁路投融资体制改革、筹措和落实建设资金等重要“活经济、惠民生”政策措施，这已意味着PPP模式进入可实质推广的阶段。

加快地方基础设施建设，促进中西部发展，激活和释放更多有效投资来带动整体投资反弹，以增强宏观经济活力，对中国经济平稳增长有着重大意义。

同时，我们也必须清醒地看到，旧有那种让政府举债融资来搞建设的方式，也存在。