2001转变中的美国财政政策_秦凤鸣

转变中的美国财政政策
秦凤鸣
【摘要】　美国财政政策独立于货币政策,但历届政府在多年的实践中创造了二者协调配合的成功模式,尤以克林顿时代为典型。

在变化了的经济条件下,布什入主白宫后在财政政策尤其是税收政策上有所改变,欲实施大幅度减税计划,这还需要格林斯潘的密切配合。

如果美国经济出现萧条甚至持续萧条,财政政策将再度活跃。

克林顿时代:从赤字到盈余
任何政府都不喜欢背着财政赤字的包袱,无不渴望实现预算平衡。

里根执政8年,美国财政赤字一直居高不下。

里根政府制定了以供给学派理论为依据的财政政策,大幅度减税并简化税收制度。

里根的减税政策使美国的财政赤字翻了几番,成为美国经济的一个“恶性肿瘤”。

尽管里根在其他方面政绩显赫,未能消除财政赤字毕竟是他的一大遗憾。

到继任者老布什离任时,美国联邦赤字竟高达2930亿美元,创历史最高记录。

消除这一记录的重任留给了1993年初入主白宫的克林顿。

克林顿不负众望,第一任期内即扭转劣势,财政赤字大幅削减。

到1998年,财政状况由赤字转为盈余,实现“两低一高”,即低失业率、低通胀率和高速经济增长。

克林顿上台伊始,决定采取与前任不同的紧缩性财政政策,实施以增加经济增长潜力与削减非生产性支出同时并举为特征的结构性财政政策,大刀阔斧地展开以减少财政赤字为核心的振兴经济计划,将公共支出和私人开支的重点从消费转向投资,并支持对未来美国人的就业和收入进行投资的计划,同时增税节支,提高效率。

克林顿签署的削减赤字法案规定,自法案生效的5年内削减赤字4960亿美元,其中增税2410亿美元。

法案规定,年收入超过18万美元的富人应缴的个人所得税税率从31%提到36%;对年收入超过25万美元的富裕阶层征收10%的附加税。

同时,允许中等收入的个人选择较低的个人所得税税率,并对一些多子女的贫困家庭免税。

年应交税款超过1000万美元的公司,其所得税率由34%提高到36%。

克林顿的增税计划还包括增加富裕老人的社会保险福利税和全面提高能源税。

该项法案还规定,5年内必须压缩2550亿美元的财政支出。

首先裁减联邦机构,并要求各政府机构和各个部大幅度地削减预算中的行政费用。

为紧缩开支,美国减少了30万联邦工作人员,并削减国防经费,包括关闭美国部分海外军事基地和减少退伍军人的福利津贴等。

有关统计资料显示,1991年以前联邦政府的国防开支都占该年度财政预算的25%以上,而在1999年度财政预算中,国防开支仅占14.6%。

在减少财政开支的同时,政府增加了对
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交通、通讯为主的基础设施的投资,为私人资本投资创造了良好的投资环境。

政府还加大了对教育和技术的投入,推动经济转型。

政府把提高美国的技术竞争力放到政府的议事日程上,并且出台了一系列措施,如增加科技研究和开发经费。

紧缩性的财政政策效果明显。

1992年财政赤字为最高记录,达2900亿美元,1997年的财政赤字已经降至23年的最低点,为220亿美元,1998年美国出现29年来的首次联邦财政盈余,约630亿美元。

财政赤字的减少,增加了市场的资本供应量,促进了长期利率下降并保持较低水平,从而刺激了企业投资和生产的扩大。

同时政府对高新技术产业的财政支持和税收优惠,对高新技术产业的发展起到了巨大的推动作用,促进了产业结构的升级,提高了劳动生产率,带动了经济持续增长,并使美国经济在发达国家中保持领先地位。

当然,“两低一高”的实绩并非单纯的财政政策所能做到的,需要与货币政策配合。

克林顿执政期间和格林斯潘配合默契。

90年代以来,美联储一直以充分就业、价格稳定和适度的长期利率作为其货币政策的最终目标,实行中性的稳定的货币金融政策,适时对利率进行微调,并使利率保持在较低水平上,不仅避免了利率大幅度波动对经济的过大冲击,而且有利于扩大私人投资,促进经济增长。

比如,为减少紧缩的财政政策在短期内可能产生的消极影响,美联储及时降低利率以刺激企业投资,并随时关注市场动向,交替使用扩大货币供给量和控制货币量的措施,使美国经济在1994年成功地实现了软着陆。

同时,经济政策的稳定使企业对宏观经济环境充满信心,短期投资行为减少,更多地着眼于实施长远发展战略,从而促进了美国经济持续健康发展。

克林顿政府经济政策的核心是:谨慎理财,控制财政赤字,推动经济增长。

其理论基础是:政府财政状况良好,自然吸引大量债券买家,包括海外投资者;国库券畅销,自然将推低国库券利率;国库券利率下降,便可以带动以长息为指标的市场利率向下。

这样,消费者信贷、按揭利率、企业融资成本普遍下降,整体经济发展趋势稳定。

结果,美国经济享受了10年的高速增长。

布什时代:何以为继?
如何保证美国经济持续繁荣,成为新总统上台后的当务之急。

布什是在美国经济持续增长连创新记录但又面临急剧减速危险的十字路口登上总统宝座的。

对于布什而言,最重要的是防止美国经济出现衰退。

对美国人来说,使经济走出目前的低迷状态是他们最关心的议题。

而2000年8月以来,美国公司盈利不佳的消息频频传来,股市剧烈动荡。

由于美国持有股票的家庭比例高达48.2%,如果股市继续下跌,其负面财富效应将抑制消费增长。

国内需求增长下滑,会导致GDP增长放慢,失业率上升,从而抵消新经济带来的劳动生产率高速增长。

此外,美国经济还存在着三种失衡,即个人储蓄率为负数、企业和家庭债务高筑以及巨额经常项目赤字。

这些失衡在经济增长减速下将加重经济问题的严重性。

2000年,全球经济增长率为4.2%,其中美国为5.2%～5.3%,是17年来最高的。

然而,已经有人预料全球范围的经济增长即将减速。

2001年1月份,情况出现了戏剧性的变化,美国经济的减速比预计的要严重。

事实上,从2000年美国经济季度增长率由3.9%-5.6%-2.7%-1.4%这一变化过程,即可看出减速势头之迅猛。

此外,还出现了圣诞节的空前萧条、住宅销售成交量大幅降低、公司盈利
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不理想、大大低于预期值等现象,而且高新技术产业也显得回天乏力。

新经济遭遇空前阻力,因公司盈利水平下降,诸多大公司纷纷裁员,直接导致销售疲软、投资不振。

为阻止美国经济的衰退趋势,布什政府欲实施扩张性的货币政策和财政政策,降息与减税并举,期望鼓励消费,带动投资,促进经济稳定发展。

布什政府在财政政策方面的举措是,计划10年减税1.6万亿美元,这一计划很可能于2001年6月或7月提前实施,并且减税幅度较大。

个人所得税可能由15%降至10%,最高税率由46%降至33%。

布什竞选时曾大谈减税计划,他说:“减税概念未必是中右或中左的主张。

对我而言,它是对抗经济衰落的万无一失的良药。

”入主白宫后,布什政府计划从2002年财政年度开始10年内减税1.6万亿美元,这是自80年代里根政府以来最庞大的减税计划。

他再次强调其减税措施是“对付经济下滑的保险政策”。

可以预计,减税将是布什经济政策的核心,因为减税不仅可以令不少人受益,而且最有利于企业财团。

自1998年以来,美国联邦政府连续预算盈余,2000年财政年度盈余达2560亿美元,创历史新高。

联邦预算平衡历来是美国总统选举中的热门话题。

由于近几年联邦预算连续盈余,争论的焦点不是强调如何保持预算平衡,而是强调将来如何继续保持平衡。

美国政府内外债都很高,平均欠每个美国人2万美元。

政府每年支付国债的利息高达2000亿美元,占联邦预算总支出的12%左右。

大量的预算盈余将为布什政府削减国债提供了宽松的环境。

布什的宏观经济政策由强调适当政府干预向更多强调自由竞争转变。

其财政政策转变的动向已经显露。

其中,税收政策由对富裕阶层加税向保护富人利益转变。

布什打算在10年内减税1.6万亿美元,其中包括:减低资本收益税(边际收益率从28%降至20%);简化所得税体制,把现行的五种累进税率结构(15%、28%、31%、36%和39.6%)降至四种累进税率制(10%、15%、25%、33%);通过降低抵押贷款利率和慈善豁免两项措施来降低“住宅税”的边际税率(目前的税率在10%到17%之间);用国民销售税取代消费税;等等。

通过上述减税措施,2009年财政年度联邦预算盈余可累积2.93万亿美元。

从这些措施可以看出,布什的税收政策的核心是削减高纳税人的税赋。

布什还将改变民主党的社会福利政策,允许职工将其工资税的16%存入个人新开设的银行社会保障账户。

政府对退休人员现行的社会福利不做担保,实行社会福利私有化,逐步减少政府对养老退休金的负担,更多地由私人承担。

在强调私人对社会福利承担更多责任的同时,政府也加大对社会福利的投资,改革社会福利政策,提高退休人员的福利实际水准,将在10年内对医疗福利增加1580亿美元,对健康保险投资将增加1320亿美元。

布什还准备取消社会福利中的收入调查条款,因为现行的调查会使社会福利的接受者丧失33%～35%的优惠,这也是布什取悦于下层阶级的一种有效措施。

大幅度减税也不是没有风险的。

美国经济连续增长多年,作为世界最庞大经济体系的美国经济长期保持如此高的增长率决非易事。

为保持美国持续繁荣,布什需要尽早兑现减税的诺言,调动一切可利用的资源,才有可能使美国经济走出低谷,继续充当带动世界经济发展的火车头。

然而,前民主党政府财政部长鲁宾抨击说:布什政府高达1.6万亿美元的减税计划会重新使美国陷入财政赤字的泥
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潭。

布什要通过减税达到既能抑制经济衰退又能防止引发通货膨胀的目标,要看布什与格林斯潘配合是否默契。

由于美国货币政策是独立于财政政策的,政府的宏观调控措施必须在美联储制订的倾向政策基础上进行。

美联储的货币政策直接影响政府债券的成本,同时它还影响包括利息率、房屋土地抵押贷款率、外汇市场利率以及证券市场在内的一篮子利率,因此,这种配合更为必要。

从一些迹象看,二者的配合有默契之处,也有矛盾的一面。

比如,在布什看来,刺激经济增长、保持经济繁荣是其减税计划的出发点和落脚点。

2001年年初,美联储降息以抑制美国减速过猛。

但是,从长远看,格林斯潘在国会听证会上多次强调平衡财政预算的重要性,指出应该将联邦预算盈余优先于支付国债,待财政有盈余后再考虑减税。

布什却反复强调在减税问题上决不妥协。

显然,布什减税与格氏稳定税基的做法给人以南辕北辙之感。

格林斯潘的货币政策的特点是灵活调整。

而布什的减税政策一旦确定,便需要稳定性,“灵活调整”无法实现;其次,减税动摇税基,减少财政收入,“平衡预算”会成泡影;再次,减税令财政赤字出现的机会增加,自然弱化美元,海外资金撤出弱势货币市场、美股下跌难以避免。

看来二者还需要一段时间的磨合过程。

目前布什政府和美联储正面临着艰难的选择:既要避免经济衰退,又要防止因为连续降息导致的高就业率引发过快的通货膨胀,如何在这两者之间保持平衡,对美国财政货币政策的制定者来说实在是个艰巨的任务。

凯恩斯主义卷土重来?
凯恩斯1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书,首次从财政政策即政府通过税收和开支来影响整个经济的角度,解释了30年代大萧条的成因。

凯恩斯的理论认为,资本主义经济可能陷入衰退并停顿在衰退当中。

在这种情况下,回到充分就业去的惟一途径是由政府支持消费者的购买力,使之足以保证充分需求。

但凯恩斯主义者又认为,困难在于如果政府保持预算平衡,它就无法提高消费者的需求。

坚持预算的平衡必然要求把提高联邦支出或降低税收所注入消费者手中的收入都用提高税收或削减开支的办法加以抵消,在这种情况下,消费者的需求还是受到约束,达不到提高有效需求的目的。

因此,要增加人们的收入,刺激消费,政府必须实行赤字财政。

当年罗斯福实施新政的财政扩张政策措施对推动需求、减少失业、缓解危机起了积极作用。

这也从一个方面说明了财政政策对经济的影响和作用。

但是,70年代的滞胀动摇了凯恩斯主义雄居了20年的理论宝座。

在凯恩斯学派衰落之后迅速崛起身价倍增的货币学派,很早就反对无止境地用预算赤字和高货币发行量来刺激经济,主张政府注重通过利率而非税收和开支监管经济。

在过去20多年的时间里,由于货币政策影响力的上升以及随之而来的人们对中央银行的迷信,财政政策的地位明显被削弱。

1993年克林顿的平衡预算计划在金融泰斗格林斯潘的降低利率的政策配合下获得了巨大成功。

普通美国人不一定知道美国财长姓什名谁,甚至搞不清总统谁在位,但是格林斯潘的大名如雷贯耳,家喻户晓。

权力之巅的格林斯潘说话的时候,整个华尔街都会静下来倾听。

此公满脑子都是通货膨胀的罪恶,他所主导的美联储以高超的技艺操纵着美国乃至世界的金融市场。

世人可以毫不夸张地将美国20世纪末的最后10年的繁荣时代称作格林斯潘时代,而且这个时代仍在继续。

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美国的成功模式在欧洲大陆和其他地方也有大量信徒,采取的方式是:中央银行越来越强有力,财政部在短期经济政策上被摈弃,只负责长期经济目标。

比如,英国有着与美国几乎同样的历程。

战后初期,恢复经济是英国政府的主要任务,官方信奉凯恩斯主义,用财政政策作为调节国内经济的主要政策,货币政策从属于财政政策。

为满足充分就业的需求,也为减少国债负担,英国政府强化廉价货币政策和低利率政策。

50年代后,英国经济增长加快,货币政策有所复兴,但依然只是政府管理经济工具的补充,因为受凯恩斯需求管理政策的影响,只要出现外部失衡、物价上涨,便实行紧缩政策,虽有货币措施,但仍以财政政策为主。

70年代后,英国经济政策有重大改变,特别是撒切尔夫人执政后,英国政府把控制货币量的增长抬高到经济与金融战略的核心,把宣布货币标的作为头等大事,此外,长期紧缩公有部门的借债需求。

从此,财政政策服从于货币政策。

从历史发展过程来看,有一个事实很明显:经济处于萧条时,解决失业问题往往上升到首位,财政政策会倍受青睐;繁荣时,通货膨胀问题会变得更加突出;于是,人们又更多地求助于货币政策。

如果21世纪初美国出现经济衰退,从而在世界各地引起连锁反应,酿成全球范围内的萧条,凯恩斯主义的复活并不是没有可能,财政政策将会重新活跃。

相对于30年代大萧条时期,今天西方世界的经济发展条件和整体国际经济环境已经大大改变,可谓时过境迁。

但资本主义的经济周期和基本矛盾规律依然存在,各国政府无不在实践中同时配合使用财政政策与货币政策,寻求两者的最佳组合。

一般来说,财政政策实施起来作用大、速度快和预测性强,但它的决策时间长,必须经过立法和国会审批等程序,因而决策的时滞性有时会使政策实施赶不上经济形势的变化。

而货币政策的决策性、独立性强,受政治干扰小,实施起来较为灵活,能够较快地对经济进行宏观调控。

此外,二者各自作用的对象、领域以及对经济影响的效果也不尽相同。

财政政策作用的主要对象是消费支出,因为大多数的税收直接影响私人实际可支配的收入,而货币政策作用的对象则主要是资本支出,因为投资资金主要是依靠信贷来筹集。

财政政策与货币政策互相搭配、取长补短是能够取得很好的宏观经济效果的。

中国目前正尝试实施相对扩张的财政政策来调控国民经济的运行,在今后的宏观调控中,可以吸取发达国家财政政策与货币政策协调配合的有益做法。

同时还应该加强作为财政政策的重要组成部分的税收政策对经济的调控作用,我国的财政政策向来只侧重于财政收支政策的调控,这还远远不够。

因此,进一步优化我国的税制结构、加强税收政策对经济的调控力度也是摆在我们面前的主要任务。

无论如何,政府的调控不应阻止市场的发育,而是创造市场,鼓励企业竞争。

科学的调控政策可以使得经济主体的生产服务活动既符合社会发展方向,又有广阔的扩张空间,展示其所有的活力和潜力。

(作者单位:山东大学经济学院)
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