从市管县到省管县_历史制度主义视角下的变迁逻辑_吴金群

一、变迁的轨迹： 市管县与 省管县的制度交叠
1952 年 11 月，我国地方层级统一转变为“三实 三虚”，即省、县、乡三个实级，大行政区、专区、区三 个虚级。［3］ 1954 年宪法正式将全国划分为省（ 自治 区、直辖市） 、县（ 自治州、自治县、市） 、乡（ 民族乡、 镇） 三级地方政权。也就是说，省管县乃是当时地方 政府的主流制度。然而，从 1949 年兰州市领导皋兰 县、无锡市领导无锡县、徐州市领导铜山县开始，市 管县的范围在 1950 年代有所扩大。在 1960 年代前 期，市管县出现了反复，重新走向低谷。1982 年，中 共中央 51 号文件发出《改革地区体制，实行市领导 县体制的通 知 》。 此 后，新 一 轮 市 管 县 改 革 迅 速 兴
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○吴金群： 从市管县到省管县： 历史制度主义视角下的变迁逻辑
起。短短一年间，管县（ 市） 的市数从 1982 年的 58 个增加到 1983 年的 126 个，市管的县（ 市） 数从 171 个增加到 542 个，平均每个市领导的县（ 市） 数则从 2． 95 个增加到了 4． 30 个。1993 年，全国人大通过 的《政府工 作 报 告 》再 次 要 求“地 市 合 并，实 行 市 领 导县体制”。1999 年，中共中央、国务院出台了《关 于地方政府机构改革的意见》，进一步明确市管县改 革的方向，并要求加大改革力度。为贯彻落实这一 文件，民政部于当年 11 月发布了《关于调整地区建 制有关问题的通知》，调整了地改市的标准，结果在 2000 年又形成了一次市管县改革的热潮。从图 1 和图 2 可以看出，我国管县（ 市） 的市数在 2004 年达 到了高点，即 273 个，市管的县（ 市） 数也在 2004 年 达到了高点，即 1577 个，然后基本保持稳定。平均 每个市领导的县（ 市） 数则在 2003 年达到了高点，即 5． 79 个，然后大体保持稳定。
3（ 3% ） 7（ 19% ） 13（ 100% ）
0 0 0 63（ 100% ） 31（ 79% ） 15（ 35% ）
说明： 扩权时间和财政省管县时间一般是指正式文件发布的时间。如果改革经历了几个阶段，就指第一阶段开始的时间； 如 果文件发布 1 年之内，并没有开展相应改革的，则以实践中的改革试点时间为准。表中括号内数据表示的是扩权或财政省直管县 （ 市） 占该省区所有县（ 市） 的比例。“0”表示还没有开展此项改革。表格为作者自拟，表中数据都截止到 2015 年 12 月 31 日。
92
西藏
69
黑龙江
63
东北
吉林
39
辽宁
43
扩权时间
2003． 10 2005． 06 2008． 07 2005． 01 2003． 12 2008． 06 1992． 06 2006． 12 2004． 04 2003． 04 2004． 09 2014． 07 2005． 06 2007． 07 2005． 06 2007． 07 2010． 12 2012． 01 2008． 12
行省管县试点。其推进方式主要有： 进一步扩大试点 渐进式变迁的可能性，弥补了断裂均衡模型片面强
县（ 市） 经济社会管理权限； 调整试点县（ 市） 管理体制； 调整干部管理体制； 调整垂直管理部门体制； 调整司法 管理体制。［7］这些试点，旨在为全国的省管县改革积累
调 外 部 冲 击 作 用、忽 视 渐 进 变 迁 可 能 的 局 限 性。［10］［11］作为一种“新生代”理论研究范式，历史制 度主义研究制度与环境的关系、制度与观念的关系、
相对于各地自下而上进行的省管县探索，中编办 赖于克拉斯纳（ Krasner） 提出的断裂均衡模型。［8］［9］
从 2010 年开始自上而下地确定了安徽、河北、河南、湖 随后，奥伦（ Orren） 和斯科隆内克（ Skowronek） 通过
北、江苏、黑龙江、宁夏、云南等 8 个省区 30 个县（ 市） 进 关注制度变迁的内部因素、制度形成的非同时性和
中图分类号： D625 文献标识码： A 文章编号： 1243（ 2016） 02 － 0036 － 007
DOI:10.16072/j.cnki.1243d.2016.02.006
我国省市县府际关系是省、市、县政府之间形成 的有关责、权、利关系的一系列制度安排的总和。而 所谓的制度安排，就是指嵌入于政体或政治经济组 织结构中 的 正 式 或 非 正 式 的 程 序、规 则、规 范 和 惯 例。［1］一般来说，制度变迁可以分为两个阶段，即制 度存续 的“正 常 时 期 ”和 制 度 断 裂 的“关 键 节 点 ”。 在制度存 续 的“正 常 时 期 ”，制 度 的 形 式、结 构 和 功 能可能发生微妙变化。当这种变化累积到一定程度 或出现内外部环境的剧烈变动时，制度变迁就会出 现“断裂”，从而产生新的制度。历史制度主义既是 历史的，又 是 制 度 主 义 的，［2］ 其 制 度 生 成 与 变 迁 理 论、路径依赖及锁定理论具有强大的生命力，可以很 好地解释我国从市管县到省管县的制度变迁历程。
6（ 8% ） 32（ 33% ） 76（ 57% ） 13（ 19% ） 20（ 25% ） 73（ 100% ） 74（ 100% ） 7（ 6% ）
0 2（ 15% ）
0 0 0 63（ 100% ） 39（ 100% ） 15（ 35% ）
财政省管县
时间 2003． 10 2004． 05 1988． 04 2005． 01 2009． 05 2007． 03 1953． 01 2004． 01 2004． 04 2004． 04 2004． 09 2005． 01 2006． 12 2007． 07 2007． 01 2006． 12 2009． 12 2009． 10 2009． 02 2007． 02 1958． 10
早期的历史制度主义对制度变迁的解释主要依 那么从市管县到省管县的变迁就成了均衡的断裂和
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○吴金群： 从市管县到省管县： 历史制度主义视角下的变迁逻辑
重新生成过程。而如今，正处于从市管县到省管县 制度变迁的“关键节点”。
第一，经济体制的转型提供了省管县制度变迁 的市场基础。在计划经济和全能政府模式下，因受 制于管理幅度和能力问题，省对县的管理需要借助 于其派出机关———地区行 政 公 署。在 经 济 转 型 初 期，地改市和市管县的本意是通过中心城市的经济 辐射带动 周 边 县 域 的 发 展，并 统 筹 协 调 城 乡 关 系。 然而，实践中普遍存在效率、权力和财政三大“漏斗 效应”。中心城市通过行政优势截留甚至剥夺县的 发展资源，导致中心城市自身核心竞争力的迷失和 经济辐射力的弱化。市县关系因话语权的不同来源 而不断产生龃龉： 前者为政治话语权，来源于行政级 别的给定性输入； 后者为经济话语权，来源于市场秩 序的内生性 扩 展。［14］ 事 实 上，行 政 区 与 经 济 区 是 两 个完全不同的范畴，前者是行政干预的结果，后者是 经济交往的产物，强求其整齐划一只会导致貌合神 离。当社会主义市场经济基本确立以后，市场机制 的决定性 作 用 逐 步 取 代 了 政 府 主 导 的 资 源 配 置 方 式，经济的横向联合逐渐代替了权力的纵向传承，政 府的职能也 从 原 来 的“无 所 不 包 ”转 向 了“有 所 为， 有所不为”。这就为打破市管县制度的行政约束，按 照市场经济自愿、分工与协作的基本原则，建立市、 县之间更平等的区域经济联系，各自选择适合当地 实际的发展路径准备了条件，同时也为省管县的制 度变迁提供了基础。
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2016 年第 2 期
表 1 全国各省区省管县改革的实践
区域 省或自治区 县（ 市） 总数量
福建
57
广东
57
海南
15
东部
河北
128
山东
86
江苏
42
浙江
54
安徽
61
河南
107
湖北
64
中部
湖南
87
江西
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山西
96
四川
133
甘肃
69
陕西
80
广西
73
贵州
74
西部
云南
115
青海
37
宁夏
13
内蒙古
80
新疆
经验。特别是，涉及县（ 市） 党委、政府、人大、政协、司 法以及相应干部管理的体制调整，预示着省管县改革 已经进入到政治的核心制度领域。
二、均衡的断裂： 从市管县到省管县的制度成因
正式制度和非正式制度的均衡，并借用路径依赖和 制度断裂的“关 键 节 点 ”来 强 调 制 度 变 迁 中 的 断 裂 和生成的特 性。［12］ 当 然，关 键 节 点 不 是 指 瞬 间 发 生 的事件，而是一段相对较短的期间，当时行动者所作 的选择对于后续的结果具有较强的决定性。［13］如果 把市管县和省管县的稳定运行看成是制度的均衡，
0 0 0 2007． 11 2005． 06 2006． 04
财政省管县（ 市） 的
数量及比例 57（ 100% ） 57（ 100% ） 15（ 100% ） 93（ 73% ） 20（ 23% ） 42（ 100% ） 49（ 91% ） 58（ 95% ） 24（ 22% ） 56（ 88% ） 78（ 90% ） 78（ 100% ） 73（ 76% ） 76（ 57% ） 67（ 97% ） 28（ 35% ） 73（ 100% ） 42（ 57% ）
2016 年第 2 期
从市管县到省管县： 历史制度主义视角下的变迁逻辑
□ 吴金群
摘 要： 市管县和省管县这两种制度安排经常“缠合”在一起，于不同的地方以各自的逻
辑在中心或边缘滋长。当前，我国正处于从市管县到省管县制度变迁的“关键节点”。经济体
制的转型提供了市场基础； 权力结构的调整提供了政治背景； 社会观念的变化提供了思想根
作者： 吴金群，经济学博士，浙江大学公共管理学院副教授，主要研究方向： 城市与区域治理、地方政府管 理与创新等。邮编： 310058
基金项目： 国 家 社 科 基 金 项 目“省 管 县 改 革 后 我 国 市 县 协 调 发 展 的 治 理 结 构 与 运 行 机 制 研 究 ” （ 13CGL107） 的阶段性成果
图 1 我国市管县的发展态势 资料来源： 吴金群等． 省管县体制改革： 现状评估 及推进策略［M］． 南京： 江苏人民出版社，2013，P2．
图 2 平均每个市领导的县（ 市） 数量 资料来源： 吴金群等． 省管县体制改革： 现状评估 及推进策略［M］． 南京： 江苏人民出版社，2013，P3．
在当代中国史上，市管县和省管县这两种制度 经常“缠合”在一起，于不同的地方以各自的逻辑在 中心或边缘滋长，而作为主流制度的省管县或市管 县则此起彼伏地交叠出现。新中国成立初期，市管 县制度在省管县的宪法精神下依然得以在夹缝中成 长，并于 1980 － 1990 年代取代省管县成为事实上的 主流制度。而如今，省管县制度虽有宪法和中央政 策的支持，但 在 实 践 中 却 只 能“步 履 蹒 跚 ”地 回 归。 根据宪法第 30 条的规定： 全国分为省、自治区、直辖 市； 省、自治区分为自治州、县、自治县、市； 县、自治 县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、 县。然而，因 为 未 对“较 大 的 市”做 出 权 威 宪 法 解 释，导致我国地方府际关系的混乱。在宪法中没有 明确规定的市管县制度为什么能够演变至今？ 事实 上，影响地级行政建制的变量除了法律制度之外，还 有权力分配结构、经济体制类型、城市化、政府间的 管理层次和幅度等，正是这些变量之间的交互作用， 共同构成了地级市建制的变迁。［4］
对市管县体制的评价，需要带有历史 的 眼 光。 我国实行市管县的初衷是正确的，也与当时的政治 经济体制基本相适应。它在很大程度上解决了社会 转型初期行政区和经济区的磨合问题，促进了区域 市场的统一和规模经济的形成，精简了政府机构并 提高了行政效率，避免了省县之间长期虚实不定和 缺乏法律主体地位的尴尬，加快了中国城市化的发 展进程。［5］然而，支撑市管县的政治经济条件的形成 与变化，同时说明了它的成功与危机。随着我国市场 经济体制的建立和完善，政府职能的进一步转变，市 管县正在越来越偏离其初始的目标，反而扩大了城乡 差距，增加了地方层级，加大了行政成本，虚化了城市 概念，背离了宪法精神。［6］（ PP8 － 9） 在浙江和海南等地省 管县经验的榜样示范，以及中央政策的渐进推动下， 自 21 世纪初以来，全国各地纷纷开始了以财政省管 县、扩大县（ 市） 经济社会管理权和人事省管县为主要 内容的省管县改革。截止到 2015 年底，除了新疆、西 藏和内蒙古以外的 24 个省和自治区都进行了相应的 改革。具体进展参见表 1。
0 2009． 12
0 0 0 2003． 12 2005． 06 2006． 04
扩权县（ 市） 的
数量及比例 57（ 100% ） 57（ 100% ） 15（ 100% ） 24（ 19% ） 50（ 58% ） 42（ 100% ） 54（ 100% ） 61（ 100% ） 50（ 47% ） 56（ 88% ） 87（ 100% ）
源； 国家政策的引导提供了直接动力。然而，由于现实的复杂性和主观认知的制约、制度的密
集性和关联互补的锁定、权力的不均衡和集体行动的困境等原因，市管县制度具有一旦形成就
不易改变的粘性。经过漂移、重叠、转换和替代等环节，从市管县到省管县的变迁可以从制度
闭锁走向制度开放。
关键词： 历史制度主义 制度变迁 市管县 省管县