地下空间

别以每年40公里或更高的速度发展地铁。中国的城市化只有走城市土地资源高效利用与地下空间综合开发的道路，才能实现可持续发展。在21世纪的头十年，中国城市地下空间开发利用的总目标是：在目前城市地下空间开发利用已取得的成果基础上，加快城市地下空间开发利用的总体规划编制。制定政策法规；理顺管理体系；推进地下空间建造技术创新与进步，使城市地下空间开发利用的总体水平接近世界发达国家二十世纪九十年代中期水平，初步形成与地面建筑相结合的地下人流、物流的公共空间体系以及构筑城市综合防灾综合体系。[1]

领域

开发地下空间是21世纪结构工程的重要发展趋势。就目前而言，开发城市地下空间可应用于交通设施、商业设施等8个领域，具体说出是哪8个领域及对应的具体功能有哪些？

1、交通设施：城市地下通道、城市地铁、隧道。

2、商业设施：地下商城、水下游乐馆。

3、地下车库：解决城市中心区的公共停车和居住区的个人停车。

4、市政公益管线设施：提高城市道路利用、保护地下设施稳定运转、为以后添加设施提供预留空间。

5、城市综合防灾建设：人民防空、抵御自然灾害。

6、军事工程：地下军事指挥中心、重要军事设施（军事光缆、通道、物资储备等）。

7、仓储设施：地下油库（存储量大、安全防火、质量稳定、维护容易）。

8、高层建筑地下空间：增加建筑面积、抗灾防震。

优势

地下空间的利用对改善地面环境起着重要作用。在发展地下交通、降低城市大气污染的同时，还应提倡建设城市地下市政管线公用隧道，将自来水、排污管、供热管、电缆和通信线路纳入其中，可缩短路线长度达30%，还易于检查和修理，不影响地面土地的使用。有条件的城市还可发展地下垃圾处理系统，消除垃圾“围城”现象。

近年来中国城市地下空间开发利用成就

近年来，随着中国经济持续快速发展与城市化水平的提高，中国城市地下空间开发利用得到了大发展，其主要成就表现在：

一，城市地铁建设的快速发展带动了城市地下空间资源的大规模开发利用。地铁建设推进了城市定向、有序的发展，并带动地铁沿线房地产业的发展和地下商业交通的开发利用；

二，城市高层建筑的“上天入地”推进了城市空间的立体开发；

三，充分开发利用地下空间资源的防护潜能，提高了城市综合防灾抗毁能力；四，城市地下空间的开发利用已步入法制化轨道。

灾害亟待科学监管

近年来，我国城市地下空间开发迅猛发展。随着地下空间开发利用，城市地层深处原始状况开始逐渐被改变，城市“地陷”发生概率上升。一些地质专家、国土资源部门官员接受本刊记者采访时指出，当前，我国城市地下空间存在多头管理和立法空白，地下工程开发与施工各自为政，区域性地质灾害公益普查迟迟不能起步，城市地下空间开发亟待建立科学的风险控制体系和有针对性的监管办法。

据武汉城市规划设计院提供的资料，在城市地下空间开发方面起步较早的上海，已开发地下空间面积约4000万平方米，形成超过10座以上大小不等的“地下城”。在武汉市，规划在主城区684平方公里范围内，到2020年建成2000万平方米地下空间。在北京，每年计划增加约300万平方米地下空间，到2020年，将建成9000万平方米的地下空间，人均5平方米。在长沙，还计划在城市西部一个水面数万平方米的湖泊下，建设水下商场、酒店、公共休闲设施等工程。

除了开发地下城市，过江隧道、各种管网系统入地、市内轨道交通体系等城市地下工程建设、发展的速度也很快。数据显示，我国1995年至2008年的十多年间，建有轨道交通的城市从2个增加到10个，运营里程达到835.5公里。目前，又有22个城市获准建设地铁工程，总投资达8000多亿元。

一些城市管理者针对社会上关于地下工程建设安全问题的疑问，往往突出强调技术手段。赵云胜指出，依照人类目前的技术，所有的地下工程，

不对地面和周边产生任何影响是不可能的，关键在于如何将影响控制在许可的范围之内。如地铁工程盾构施工，多在城市人口和建筑物密集的地段进行，盾构机从地下穿越各种建筑物、铁路、河流、桥梁，施工质量和安全隐患等问题不容忽视。2006年以来，包括北京在内的城市，在地铁盾构施工中，就多次发生重大塌陷等事故。[2][3]

对策

“九龙治水”

近些年，许多城市在建设中常常遭遇这般尴尬：计划埋设管道的线路，已有其他造好的地下工程，使得管道线路不得不改道，因此成本大增。此外，高层建筑的桩基给地下空间开发造成新的障碍，对地下铁道、地下管线等有延续性的工程建设造成非常大的困难。

施伟忠说，这些问题的深层次体制原因，在于城市地下空间管理存在“九龙治水”问题。与城市地下空间管理直接相关的机构，包括国土资源、城市规划、建设、电信、电力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、绿化、环保、水电、国防、文物保护等，管理主体职能交叉效率低下，多存在以部门利益取代公共利益等弊端。

许多专家建议，应该整合行政资源，对地下空间开发项目审批、设计审查、工程管理、安全监督检查等建立起信息共享、协调互动、监管与查处联动的机制，在降低社会送审经费和时间成本的前提下提高管理效率。

华中科技大学公共管理学院一个研究小组今年7月公布的研究报告指出，除了住建部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》，我国与地下空间有关的法律规范内容，还分散在《城市规划法》《土地管理法》《城市房地产管理法》《人民防空法》《矿产资源法》《环境保护法》《建筑法》等诸多法律中，不能形成完整立法体系。在城市地下空间开发建设步入“快车道”的背景下，亟待制定一部完整、权威的法律，来规范并解决开发权限、体制、标准与规程等实际问题，实现城市地下空间开发统一规划、统一标准和统一管理。[3]

潜力·机会·课题——浅谈城市地下空间的合理开发

摘要：《郑州市城市地下空间开发利用管理暂行办法》规定，“按照地上折算楼面地价的20%缴纳地下空间使用权土地出让金”。从现有资料来看，这是国内第一部明文规定了地下空间有偿出让细则的文件，对其他地区有不小的启发作用。

《郑州市城市地下空间开发利用管理暂行办法》规定，“按照地上折算楼面地价的20%缴纳地下空间使用权土地出让金”。从现有资料来看，这是国内第一部明文规定了地下空间有偿出让细则的文件，对其他地区有不小的启发作用。

郑州的做法是符合城市土地节约集约利用大方向的有益探索，应当给予积极评价。不同于西方发达国家已出现的逆城市化运动，我国大中城市人口正急剧增加，地上空间越来越紧张，地下空间如何科学、合理利用，势必成为一段时期内城市发展面临的重大课题。上海、深圳、广州等一线城市，南京、杭州、青岛、本溪等二线城市近几年也相继出台了地下空间利用的规定，只是没有郑州这么具体。

地下空间出让应当收取出让金，在这一点上几乎没有异议，上述城市的相关规定也明确了这一点。然而，在目前国有建设用地出让中，项目容积率的计算只是依据地上建筑物的建筑面积，从这点来看，对日益增长的住宅、商业出让项目地下空间的面积和单位价值，管理部门并没有予以足够的关注和显化，这一局面的改观应当列入管理部门的议事日程。从物理上看，地下空间使用权同地上一样，可以独立支配，可以在经营、转让中增值，因此有偿出让和登记确权势在必行。

那么，郑州规定地下空间使用权价格为地上的20%合不合适？目前，以北京四五环之间为例，住宅项目的地下车位价格在15万元左右，以面积12平方米略计，单价已超过1万/平方米，相当于房价的1/3到1/2。还原到楼面地价，地下空间价格占地上的20%并不高。至于二线城市的标准，以及商业、工业等经营性用地项目的标准，在这一比例对照下，可以理性看待，逐步细化。

此外，从长远看，郑州这个办法的部分内容或有可商榷之处，比如“市人防办受市政府委托负责城市地下空间开发利用管理工作”，国土、规划、建设、消防各司其职予以配合。政府对城市地下空间开发始于新中国成立后的人民防空工程，上世纪80年代后开始从人防工程向城市建设转型。经过近30年的发展，目前大城市地下空间的利用，基础设施和经营性项目逐渐占据主导。地下停车场、地下商业街、地下文化娱乐场正在普及，包括地铁、物流通道、地下仓储区等公益项目，不少也开始商业化运营。如此，这些地下空间使用权的出让、登记、转让等