地方政府在食品安全领域监管机制问题论文

浅析地方政府在食品安全领域的监管机制问题[摘要] 食品的质量安全问题越来越为社会所关注，我国的食品安全监管现状却不容乐观，其主要原因在于食品安全监管体制不健全，相关法律法规不完善，执法不严、监管不力的问题比较突出，因此就需要大力改善地方政府得食品安全监管机制。

[关键词] 地方政府食品安全监管
“民以食为天，食以安为先”，食品安全是人类生存和发展的基础。

公众安全、健康的权利得不到保护，不仅会削弱政府的执政能力，也会打击公众对政府执政能力的信心。

地方政府必须强化食品安全行政执法意识和责任意识，依法行政，规范执法，切实提高食品安全监管水平。

一、地方政府对食品安全领域监管的必要性
政府管制是政府通过实施法律和规章来约束和规范经济主体的行为。

①因此，地方政府作为市场监管者应当承担相应的监管责任。

食品安全问题涉及到公众的整体利益，比如，法律之所以对食品实行有别于其他产品的更严格的管理制度，是因为这种食品隐藏着对所有的非特定的个人造成危害的可能性，这种意义上的个人利益具有社会普遍性，严重的是，食品安全问题会导致社会生活秩序，产生社会性不稳定因素。

食品安全问题还会影响民众对政府执政的信心，政府有关职能部门在食品安全问题上的“缺位”已经引起了公众的强烈关注。

公众反映，“各监管部门责任不明晰，互相推托”，以及“对相关执法部门人员不作为的惩戒力度不够”，是食品安全
问题频出的根本原因。

因此，食品安全给政府带来了巨大的压力，要缓解这些压力，地方政府就必须承担起监督管理工作来。

二、地方政府在食品安全监管中的职能分析
（一）地方政府在食品安全监管中的分工问题
地方政府作为政府体系的重要组成部分，它的权力来源于中央政府的法令赋予和地方人民的权力授予，因此其职能既要与中央政府的管理方向保持一致性，又要有地方区域性分层管理的特点。

②按现行行政管理体制来讲，地方政府只是执行者，但却是整个管理工作的关键，因为通过地方政府来提供公共物品和服务比中央政府更加具有效率，因此它的管理效果的好坏，无论对消费者还是生产者来讲都具有直接影响。

同时，对于不同层级的地方政府来讲，由于所拥有的管理资源和所处的环境的不同，也会影响其管理职能。

因此如何从自己的角色和实际出发，认清管理职能，履行好管理工作，做到监管责任到位是各级地方政府做好食品工作的一个前提。

（二）依法行政，严格履行法定监管职责
《食品安全法》明确界定了工商部门负责颁发食品流通许可、对销售食品的食品摊贩进行监管、对食品流通的监督管理、配合卫生行政部门对食品安全事故进行处置、对违法行为的处罚等职责。

要求各地工商部门在当地政府的统一领导下，加强与有关部门的协作配合，强化协作意识，健全部门协作制度，完善沟通渠道，加强食品安全监管信息的通报，积极开展联合执法行动，形成监管合力。

比如我区银川市就对食品安全体制机制进行了改革，归并、整合食
品安全监管机构，并成立了食品安全委员会实行“专委会”运作，成立农产品质量管理、生产加工管理、市场流通管理、餐饮管理、餐厨垃圾管理、畜禽定点管理、清真食品管理7个专项工作办公室，共同协作履行监管责任。

由此可鉴地方政府就应该实行严格责任制和责任追究制，规范工作程序，完善工作措施，把食品安全监管工作纳入法制轨道，切实提高监管执法效能和水平。

三、我国食品安全地方政府监管存在的主要问题
（一）食品安全问题的地方立法不完善
我国现行的食品安全管理工作是由中央和地方政府的管理机构共同负责的。

食品安全问题的规制应该在依据中央有关法律法规的基础之上，充分地发挥地方政府的积极性，制定出符合地方食品安全的地方性法规，但目前许多地方并没有制定完善的食品安全地方性法规，尤其在广大的农村地区，没有适合农村食品安全规制的地方性法规，形成局部规制盲点，因此农村的食品卫生形势严峻，问题严重。

（二）食品安全的规制模式依旧混乱，部门职责不清
虽然2009年2月28日全国人大常委会通过了《食品安全法》，规定了国务院设立食品安全委员会，国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，但是食品安全管理权归多部门共有，各部门在各自不同环节、不同领域、不同场所内行使自己权利，看似分工明确，但在实践中则难以执行。

③权力分配仍过于分散，多头管理不易协调；许多规定不够明确。

地方政府和中央的管理机构又共同负
责食品安全，一般情况下是实行分级管理的机构直接对当地的本级政府负责，接受中央机构的管理和技术指导，实行垂直管理的机构又对上一级直属机构负责，地方并没有综合协调部门，食品安全管理权限仍然分散在原来的主管部门，质检、卫生、农业、工商等部门还是分布在食品安全监管的不同环节，地方主管部门按照食品链环节实行以“分段监管为主、品种监管为辅”的食品安全监管体制，法律对各个部门的监管职责和权限划分并不明确，导致部门职能交叉重叠甚至互相掣肘，责任不明。

四、完善地方政府对食品安全监管的对策建议
（一）健全地方政府监管食品安全的法律法规体系
法律法规是国家开展食品安全监管的基础和依据。

中国目前食品安全法律法规体系混乱，地方政府应根据各地实际积极推动食品安全地方法规与行政规章建设。

首先，应清理地方现有法规，规范、理顺现有的法律法规体系；补充目前没有明确规定而实践又迫切需要的一些具体法规；其次，清理现行地方标准，解决标准之间交叉、重复、矛盾以及强制性标准和推荐性标准定位不合理的问题，使各类标准协调配套。

比如近年来宁夏对食品安全地方法规进行不断完善，2010年3月在全国率先出台了一部地方性法规《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》，对监管部门的职责和食品小作坊、食品摊贩行为作出了明确规定，有效提高了食品安全的监管水平，确保执法工作有法可依。

所以各地方应结合本地实际，强化地方性立法，在相关法律条文中明确相应的配套措施，并
赋予地方政府有别于中央政府的时效性及互补性权力。

（二）建立和完善食品安全行政监督管理制度，避免令出多头导致监管不力
对监管制度的选择实际上是对监管权进行如何分配的问题，目前的最好选择，就是把多部门监管体系逐渐转变为综合部门体系，食品安全委员会不能仅仅定位于“协调”角色，也应该设置一批专门的委员会来实现各部门的职责明确化。

按照一个监管环节由一个部门监管的原则，理顺食品安全监管职能。

食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故；农牧部门负责初级农产品生产环节的监管；质监部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；粮食部门负责粮食加工流通环节的监管；商务、民族宗教等部门按照各自职责，进一步加强对清真食品的监管，各职能部门按照责权一致的原则，实行食品安全监管责任制和责任追究制；进一步发挥行业协会和中介组织的作用，努力提高食品安全综合监管工作水平。

注释：
①马云泽：规制经济学[m]第1版，北京：经济管理出版社，2008.75.
②汪永成：“政府能力的结构分析”，《政治学研究》2004年第2期：p46一53.
③陆琪琪，地方政府的食品安全管理体系研究[d]，浙江大学硕
士论文，2005.4.
参考文献：
[1]皮纯协、王从虎：《行政主体的行政法律责任的演进》，载《行政法学研究》2000年第2期.
[2]贾敬敦，陈春明：中国食品安全态势分析，北京：中国科学技术出版社，2003.
[3]汪永成：“政府能力的结构分析”，《政治学研究》2004年第2期：p46一53.
[4]陆琪琪，地方政府的食品安全管理体系研究[d]，浙江大学硕士论文，2005.4.
作者简介：
李楠，宁夏大学政法学院2010级法学理论专业研究生。