联邦德国与联邦美国的不同

制度文明是人类智慧的共同结晶。当今世界约有二十几个实行联邦制的国家,这些国家在处理国

家整体与部分的关系上虽存在一些问题,但也积累了不少经验和做法。作为处理国家整体与部分关系

的一种重要方式,联邦制国家对其政府间关系的做法具有重要的研究意义和价值。

一、分工型模式

分工型模式以美国为代表。其特征是:联邦和各州分别通过自己的机构执行法律赋予的职权。两

者在各自的职责和权力范围内平行存在,互不干涉,一旦出现问题,由各自对人民负责。在美国人看来,

由地方选举产生的官员去履行联邦政府的职责是很难的。联邦一般只通过自己的机构去履行宪法所规

定的职责,不会轻易委托各州或者其他地方政府去做。而为了做到这一点,联邦各部门不得不在各地设

立大量的分支机构来承担其具体工作。当然,联邦和各州政府在履行职责时,权力之间也时有重合,存

在相互合作。总的来说,在同一地区并存着联邦与地区性政府两套行政机构,分别执行各自的法律与政

策,两者权力的行使是分开的。

(一)联邦与州的权力划分

联邦制是一种在同一体制内对政府权力进行双向分割的制度。美国政府各层级之间不存在上下隶

属关系。在美国,各级政府之间的权限被划分得相当明确,宪法也规定了要保留各州的权力。

1.专有权力。专有权力是指某一领域只能由联邦或州政府行使的权力。凡是应由联邦政府行使的

权力,州政府不得插手;凡是应由州政府行使的权力,联邦政府也不得干预。当联邦政府与州政府发生

权力上的纠纷时,联邦法院依照宪法和有关法律予以裁决。(1)联邦政府的权力。一是明确授予、联邦

政府的权力。联邦政府主要负责与各州相关的、整体意义上的事务。美国宪法第一条第八款列举了联

邦政府拥有的18项权力,主要包括:外交、国防、邮政、州际经济、全国性的财政金融事务等。二是默示

和固有的权力。默示权力是从宪法明确授予联邦的权力中引申出来的权力。在实际的政治权力运作过

程中,联邦政府通过联邦最高法院的宪法解释和有关判决,逐渐拥有了一些为执行“列举权力”而必须

附带的默示权力。其默示权力主要包括:建立银行和公司,为道路、学校、保健和保险提供经费,设立军

事学院,发电,出售剩余物质,帮助和监制农业等等。(2)州政府的权力。州政府的权力主要来源于保留

权力,即宪法未授予、联邦也未禁止各州行使的权力。保留给州政府的权力众多,宪法中并无明确列举,

但传统上这些权力主要包括:制定州宪法和州法律的权力、管理州内各项事务的权力、批准

联邦宪法修正案的权力、举行选举的权力等。此外,美国的各州政府一般有以下几类职能:第一,制定刑事和民事法

典,负责高等教育、监察犯罪以及地方政府的授权;第二,提供并管理州里的公路系统和社会福利;第三,

应当由地方政府提供,但是它们没有能力提供的服务,比如民用水、下水道、空气和水源的污染控制;第

四,税务管理以及税收资源的再分配;第五,负责组织管理联邦一级和州一级的选举。

2.共有权力。共有权力是指联邦和州政府共同拥有某些权力。多数的共有权力在宪法中没有具体

说明,它们只是默示意义上的。但即使在各级政府共同享有的某些权力上,也存在着较为明确的分工。

3.禁止的权力。为了保证联邦和州所拥有的权力互不侵犯,宪法明确列举了联邦、州以及联邦和州

都不得行使的权力。禁止联邦行使的权力主要有:不经有关州同意不得改变其疆界的权力、不得剥夺州

在参议院的平等权等等。禁止州政府行使的权力主要有:缔结任何条约的权力,参加任何同盟或邦联的

权力;铸造货币、发行纸币的权力;任何一州都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的法律

等等。

(二)机构设置

1.自主设置。美国政府管理模式的一个显著特点是地方行政单位和机构设置复杂多样,没有统一

的模式。每一层级政府设置哪些机构由本级议会和行政领导决定,联邦政府不能规定、干涉州和地方政

府的机构设置。美国的地方政府不存在“三权分立”的建制方式。

2.联邦的垂直管理机构。联邦和各州都有自己独立的政府系统来履行宪法赋予的职责。联邦政府

的立法、行政、司法职责不是通过州和地方政府的机构来实现的。联邦的立法、行政和司法部门在各州

都设有分支办事机构来直接履行宪法职责,直接向人民负责。例如,“除了华盛顿设有联邦最高法院

外,联邦在全国设立了13个联邦上诉法院,每一个法院管辖3个以上的州。再往下还设立有94个联邦

地方法院”[1]。

联邦政府把全国50个州、关岛、波多黎各和维尔京群岛划分为十个标准的联邦大区,并按区分别设

立办事处。各部及其司、局和处也各自设立大区的办事处,有的部及其司、局也有根据业务需要另行划

分大区的。大区办事处之下为地区办事处,再下为地方办事处,这些办事处的数目有时大得惊人。这些

设在各地的办事处,既方便了人民,也减轻了联邦机构的工作[2]。几乎每一个联邦的部都在地方设有

自己垂直领导的分支机构,而这些分支机构则是联邦在地方的直接代表,其人财物由总部管

理。

(三)政府间纵向关系的几种具体表现形式

分析美国的政府间关系,要注意其两个突出的特点:一是层次性。所谓联邦制是指联邦与州之间的

关系。州与地方政府之间的关系大体类似于单一制国家中央与地方的关系。州政府对地方政府拥有主

导权,可以采取“强制以及有限制”[3]的手段来监督地方政府。“强制”意味着由于州一级的要求,地方

政府就必须要做到的事情;“有限制”则意味着地方政府在执行的时候必须要遵从一些特殊的规定。例

如,许多州明文规定不许警察和消防队员这一类涉及公共安全的人员参与罢工。二是“级别”。美国政

府虽然有层级划分,但彼此之间却没有“级别”的概念,更不存在行政上的等级隶属关系。也就是说,高

层级的政府不能直接指挥和领导低层级的政府。

1.“上下”层级政府“条条”之间的关系。上下层级政府“条条”之间的关系主要表现在以下几个方

面:第一,联邦政府、州政府、地方政府几乎没有“对口”的机构设置。即使有名称相似或相同的机构,其

职能也划分得十分清楚。第二,上一层级政府的行政机构与下一层级政府的行政机构之间几乎没有直

接的联系,不存在相互命令、指示和“请示工作”等行为。第三,州政府的职能部门可以对地方政府的职

能部门进行指导和某些职能方面的控制。

2.上一层级政府与下一层级政府职能部门之间的关系。美国各级政府职能部门在领导关系上的一

个重要特点是单一性,即职能部门只有一个“领导”,只对任命它的本级政府和议会负责。上一层级政

府对下一层级政府的职能部门不能“发号施令”。但这并不意味着二者没有联系,也不意味着职能部门

在施政行为上不受上级政府的约束。美国各级政府之间虽然没有行政关系,但下一级的法规不能与上

一级的法规相违背。上一层级政府的立法是下一层级政府职能部门施政的基本依据之一。3.上一层级政府的职能部门与下一层级政府之间的关系。总的来看,上一层级政府的职能部门与

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下一层级政府之间在大多数情况下是相互分离、分工负责的关系。联邦各部对州和地方政府的行政控

制较少,联邦和州通过各自的机构负责自己承担的事项。联邦各部不干涉属于州政府的事项,州和地方

政府也不干预联邦各部的工作。然而,绝对的分权在现实中并不存在。大多数的学者在分析和研究联

邦制国家的治国经验时,往往只注重制度化分权的一面,忽视了联邦各部与州、地方政府的合作、控制关