第八章 公共预算2019

（二）公共预算的概念及特征
• 政府的存在就是政府职能的存在，而政府职能的履行一定是 要有钱做支撑的。在这个世界上，没有不花钱的政府职能存 在。为履行政府职能而花钱，就会形成为政府的支出。因为 政府是一个公共部门，它要先做一个计划跟大家报告。这个 计划一旦通过立法机关的审议批准，就形成了一部具有法律 意义的文件。所以我们说它既是一个基本计划，又是一个法 律文件，这是我们给预算做出的一个定义。（高培勇，2018）
公共预算特征
1.纳税人和决策者的分离 2.参与者的多样性 3.可靠性要求 4.缺乏弹性要求 5.众多约束条件
（三）预算的原则
1、预算的经典原则
（1）预算应是全面性的 • 所有政府收支必须纳入预算，进入预算程序，受预算
机制的约束。预算材料包括 一份全面可靠和量化的中期宏观经济框架报告 一份财政政策目标报告 一份财政可持续性的量化评估报告 一份可确认的主要财政风险报告——包括财政预算假
三、从管理学角度的研究
1.20世纪初的情况。20世纪初，美国的泰罗 和同时代的其他人一起创立了“科学管理” 理论，其核心问题是提高效率。
2.大萧条至第二次世界大战时期。这一时期 产生了组织理论，对预算管理产生了相当大 的影响。
3.第二次世界大战以后的时期。管理学家赫伯 特·西蒙为财政管理理论和实践提供了一些 有价值的思想。他提出，组织是“交流”和 “协调”的综合体，管理者的职责是：（1) 就组织结构作出决策；(2)就组织内部的工 作内容作出更广泛的决策。
• 一个负责任的政府是一个看得见的政府，而预 算透明度是确保形成一个看得见的政府的重要 途径
现代公共预算制度产生的意义
1.促进了新兴资本势力代替封建没落势力的社会 变革
2.实现了政府财政制度与社会政治制度变革的衔 接
3.确立了现代国家理财的法制管理模式 4.构建了社会公众与政府的委托-代理关系
（二）公共预算的概念及特征
• 2、公共预算在政治上是把政治决定转换成经 济决定的机制；
• 3、公共预算在本质上体现了法律的权威性。
（六）预算管理是公共管理的核心
• 预算是政府活动的财政反应，考察政府活动的重 要视角；
• 预算本质上是政治的，涉及资源配置； • 有利于提高管理绩效，提高管理效率和结果导向； • 预算是政策过程的支持和约束机制； • 公共预算是关乎个人福祉的最大政治；
预算效率
预算分配效率：按照整体体系的要求分配资金； 管理效率：预算控制，防止资源被用于私人目
的或滥用 预算产出：单位资金的最大化产出 预算结果：单位资金的最大化社会效益
预算责任
• 选举民主：解决权力归属问题,但并不一定确 保更好地使用权力；
• 预算责任：从财政视角促使政府更好地使用权 力
• 公共预算：可以在没有选举民主的情况下促使 政府更负责任；
• 控制政府规模
– 理论：小而精、精而廉的政府； – 实际：公共机构膨胀、公共支出增加。
（四）公共预算的功能
• 控制政府规模； • 促进宏观经济综合平衡； • 是立法机关和社会成员监督政府收支运作
的途径和窗口； • 通过促进资源优化配置，提高社会福利水
平。
（五）公共预算的实质
• 1、公共预算在经济上是公共部门配置资源的 机制；
• 贡赋国家：主要收入来源于其它国家或政治体的贡 赋
• 关税国家：关键性通道口设置关口收取通行费； • 税收国家：向私人部门征税 • 贸易国家：国家经营的贸易收入 2.收入类型与交易费用
• 不同国家的特定历史条件导致其依靠不同的收入来 源
• 收入生产过程中会产生交易费用（有些国家放弃政 府的领土而选择赔款）
• 现在讲优化资源配置，是着眼于整个国家治理活 动，不仅仅包括当年的GDP，而且包括历史上收入 的存量，还包括国有资产、国有资源，这是一个 更大范围的资源配置。
• 财政关系是现代国家治理领域最重要最基本的关 系，所以预算法特别是和国家治理现代化连接在 一起的一部新的预算法。
二、公共预算的基本理论
• （一）公共预算理论研究视角 • （二）代表性的预算理论流派 • （三）多样性的政府预算理论
第一，改革主义者的观点，主张政治和预算 应当是对立的，预算应该主要或完全是技 术性的。
第二，渐进主义者的观点，它主要考察政治制 度与政治行为之间的因果关系。 将预算过程看作是在原基数上递增的政治模 型。它把政府预算看成是发生在一组日常行 动者、官僚、预算官员、政府负责人和立法 者之间的谈判，这些成员每年开会一次并通 过谈判做出决定。
第八章 公共预算
李世祥 公共管理学院
内容大纲
一、公共预算起源与概述 二、公共预算的基本理论 三、公共预算的结构形式与管理模式 四、公共预算管理的基本环节
一、公共预算起源与概述
（一）公共预算与现代国家建构 （二）公共预算的概念与特征 （三）公共预算的原则 （四）公共预算的功能及效应 （四）公共预算：理论研究与实践指向
• 虽然预算系统看上去是一门技术，但实际上它却是政治， 是政治和技术的结合，而且技术位于最低层面，政治却 处于最高位置。
（Байду номын сангаас）公共预算的概念及特征
• 公共预算远不仅仅是简单地分配政府资源的工作，它们还 是塑造公共生活、国家制度、公共与国家关系的文化建设。
• 但政府在公共开支方面有两个天然的弱点：一是效率低下。 二是预算规模的最大化。
（四）公共预算的功能
1、控制、管理和计划
控制：防止公共资金被滥用，要求公共预算用于 公共目的；
管理：提高支出资金使用效率和效益； 计划：与宏观经济状况、政治体系的目标相一致
（四）公共预算的功能
• 2、反映政府的活动范围和公共支出状况
– 编制：反应政策取向； – 执行：体现执行既定政策目标的力度； – 决算：反映政府执行政策的结果。
• 预算民主：把政府的花钱行为交给老百姓来决定，这是 民主社会的基本性质，关键点在于预算审批制度，国家 类型、收入与支出、监督
• 预算能力：国家能力建设（汲取和分配能力）
• 预算效率：分配效率和管理效率
• 预算责任：透视政治责任的窗口、预算透明
预算民主
1.按收入来源划分的国家类型
塔奇斯（Tarschys）：
（一）公共预算理论研究视角
公共预算理论研究角度通常有三种：经济学、 政治学、管理学。
1、从经济学角度的研究 规范研究：如亚当·斯密的税收和政府支出
原则。到19世纪末边际分析在预算研究中的 充分运用。 实证研究：如福利经济学、公共选择理论运 用于政府预算研究等。
2、从政治学角度的研究 政治学者认为政府预算本身就是一种政治过 程。它主要考察政治制度、政治行为与预 算过程与结果之间的因果关系。
（六）预算管理是公共管理的核心
• 要了解政府的运行状况，要知道国家治理的状况，最 简单的途径就是读预算报告。
• 关于财政职能，过去讲到财政，是把它当作经济范畴； 讲到财税体制，一定是把它当作经济体制的组成部分。
• 现在提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，而国 家治理既包括经济，又包括政治、文化、社会和生态 文明。今天的财政就不仅仅是经济范畴了，财税体制 也不仅仅是经济体制的组成部分了，而是一个国家治 理范畴和国家治理体系的一个重要组成部分。它的职 能范围、职能边界一下子拓展到了国家治理领域。
设中变量的变化、或有负债以及其他主要财政风险来 源 一份中央银行、公共金融机构和非进攻公共企业的准 财政活动报告 一份税收支出报告 一份关于所采用的会计标准的报告 在预算文件中报告政府负债和财务资产
预算的经典原则
（2）预算应在年度基础上准备 • 年度是一个概括说法，一段、可连续即可。 • 设立财政年度原因：明确立法责任；统计需要 • 各国预算年度可能不同，也可以是跨年度的。 • 我国01.01-12.31 • 三种主要的跨历年制预算年度 从当年4月1日起至次年3月31日止（英、加、日
• 现代社会结构极其复杂，政府事务日益复杂，政府活动 具有无限扩张之势。政府机构一经产生在现实层面就有 了自我的特殊利益，追求自我利益的必然结果是政府预 算规模的最大化，必然导致政府开支的急剧膨胀和公共 产品的过剩供给，造成社会资源的极大浪费，影响政府 预算的效率。尼斯坎南就指出，诸如工资、办公室津贴、 公众声誉、权力、奖金、官僚机构的输出、变革的难易 度、管理官僚机构的难易度等变量与官僚机构预算最大 化是正相关函数或其他密切联系。
• 现代国家是建立在税收之上，但这并不表明国家是为了税收，恰恰相反， 国家以税收的形式从民间提取“金钱”是为了公共利益“花钱”,其表现 就是预算。所以，在形式上预算表现为具有法律效力的财政收支计划， 它是政府分配集中性财政资金的重要工具和调整、控制、管理社会经济 活动的重要经济杠杆，体现着政府活动的范围与方向。实质上，预算过 程中作出的资源配置反映了政治权力的分配。
• 预算（Budget）:指政府在每一财政年度经立法 程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场 经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型
经济含义:是政府调控经济运行的重要工具 政治含义:体现政府集中性控制和支配公共资源 法律含义:是具有法律效力的文件 管理含义:是以年度财政收支计划的形式存在的 • 政府不能随意征税 + 政府不能随意支出
（一）公共预算与现代国家建构
“只有预算才是国家的骨骼”--葛德雪 (德国经 济学家) “预算是政府的血液，是政府活动的财政反映”， Wildavsky 现代公共预算制度催生国家的现代化转型 现代预算起源于英国：光荣革命； 现代预算成型于法国：拿破仑时期 现代预算延伸于进步时代的美国
公共预算与现代国家建构
（六）预算管理是公共管理的核心
• 在十八届三中全会的文件当中，给财政职能做了 如下的定位：
• 第一，优化资源配置； • 第二，维护市场统一； • 第三，促进社会公平； • 第四，实现国家长治久安。 • 这四大职能的定义都不是局限在经济领域，已经
脱出经济领域而延伸到国家治理领域了。
（六）预算管理是公共管理的核心
等） 从当年7月1日起至次年9月30日止（瑞、澳等） 从当年10月1日起至次年9月30日止（美国）
预算的经典则
（3）预算应该是一致性的 • 强调所有的政府收入和支出应该同等对待，同时，
预算的各部分应该恰当地联系起来。
• “政府为将来而预算”理念 • 优点： 把注意力导向当前政策的长期可持续性，在早期； 阶段即可鉴别和暴露不利的支出趋势，便于及时 阻止、缓解这些支出或为其筹资。
预算的经典则
（4）预算应该是严格的 •强调预算一经做出后就必须严格执行，并能 有效地约束各个政府部门的行动。 •定性：拨款用于规定的项目，“打酱油的钱 不能用来买醋” •定量：先有预算、再有支出。
2、经典预算原则的挑战 •预算取向转变：控制到计划和管理； •不确定性增加：预先的承诺往往难以严格兑现， 出现了灵活性需求 •对一致性的挑战：多种预算资金区别对待； •对年度性的挑战：跨年度、中长期支出框架； •对严格性的挑战：增加管理弹性
预算能力
• 如果你不能预算，如何治理——Allen Schick • 收入汲取能力：国家从社会中吸纳资源的能力；
这个能力不是越强越好；汲取能力要以财政统一 为前提；过强的汲取能力或过于分散的收入汲取 会降低国家合法性 • 总额控制能力：如何有效确保减少预算赤字 • 资金分配能力：国家按照自己的意愿分配资金的 能力； • 资金管理能力：国家有效地统筹管理资金
3、一些新的预算原则
（1）未来：“政府为将来而预算”理念；多数OECD国家已 采用了3-5年甚至更长时间的多年期预算框架，以弥 补年度 预算的不足。多年期预算框架并不是真正意义上的“预算”， 是多年期的资金分配方案 2.透明：公开性文件，其内容能为全社会所了解
3.绩效：公共机构不仅应就其公共资源的使用负责，同时也 应就这些资源使用的结果承担责任
第三，利益集团决定论的观点，认为利益集团 是预算过程中的支配性角色。
第四，政治过程论，该观点认为预算过程实际 上就是一个政治过程。政府预算过程本身是 预算政治的中心和重点。
第五，政策制定论，该观点认为预算中政治的 中心在于政策争议。包括关于预算角色的争 议、支出水平、税收政策和在萧条时期借债 来维持支出的意愿都是在预算权衡中必须以 这样或那样的方式解决的主要政策问题。