国家赔偿的经费保障问题研究

河南省政法管理干部学院学报2011年第1期(总第124期)

国家赔偿的经费保障问题研究

汪　燕

(湖北民族学院法学院,湖北恩施445000)

摘　要:新修订的《国家赔偿法》并没有为国家赔偿经费提供有效的立法保障。要进一步明确国家作为国家赔偿责任主体的法律地位,为公共财政支付国家赔偿金提供法律依据,在公共财政体制下,各级财政对国家

赔偿的支出责任应按照产生国家赔偿的公共产品的支出责任划分,同时规定中央财政承担补充责任,对有过错的国家机关和国家机关工作人员追偿,遏制国家赔偿金的绝对数量,以减轻国家赔偿的支出负担。但国家机关和国家机关工作人员承担的不是国家赔偿责任,而是对内的组织法上的责任。

关键词:国家赔偿责任主体;国家赔偿经费承担主体;国家赔偿经费支付主体中图分类号:D923.9　文献标识码:A 文章编号:1008-6951(2011)01-0137-05

最高人民检察院有关人士曾指出:“国家赔偿难的重要原因就在于缺乏经费保障。”[1]

为此,修订后的国家赔偿法第三十七条对国家赔偿的经费支付主体、时间和程序予以改进,试图通过完善支付主体、改善支付程序保障国家赔偿经费。但本文认为这一修改并没有为国家赔偿经费提供有效的立法保障。一、国家赔偿经费保障不力的原因

国家赔偿经费难以保障的情形主要有以下几类:一是国家赔偿金绝对数量大,国家财政支付不能。中央财政和地方财政均无财力负担。二是国家赔偿金绝对数量并不大,但由于地方财政财力有限,财力不足难以支付。三是由于没有公共预算而无法列支或者公共预算执行不规范以致赔偿困难。第一类情形属于财力问题。其深层诱因应是国家赔偿范围或者力度与国家的财政制度之间的不协调。如果法律制度与社会经济相适应,则一般不会出现这种情形。在公共财政体制下,国家赔偿经费难以保障,主要表现为后两种情形。后两种情形是何种原因所致呢?

(一)国家赔偿仍然“地方化”《国家赔偿法》明确规定了公民、法人和其他社

会组织享有国家赔偿请求权,但并没有明确规定与赔偿请求权的原权利相对应的国家义务的主体,即国家应当作为国家赔偿责任主体的法律地位。只是强调国家赔偿义务机关应当依照本法及时履行义务。但国家赔偿责任主体与国家赔偿义务机关不是同一法律概念。本文从赔偿费用来源这个角度去剖析二者的差异,可以发现它们存在以下区别:国家赔偿义务机关只是国家赔偿责任主体的代理人,或者更具体地说,国家赔偿义务机关只是使用国家赔偿责任主体的财产去履行赔付义务。如国家赔偿法第三十七条规定“赔偿费用列入各级财政预算”。在分级财政体制下,各级财政实际预算本级行政主体的国家赔偿费用。由于国家赔偿费用支出呈正金字塔形,基层多,中央少,与我国财政收入的倒金字塔形相反。这样,地方政府往往无钱支付国家赔偿①。可见,各级财政预算本级赔偿费用是国家赔偿经费难以保障的原因。中央财政在绝大部分国家赔偿支出责任中的缺位,使得国家赔偿实际演变成为地方赔偿。《国家赔偿法》有关“财政部门应当自收到支付申请之日起十五日内支付赔偿金”的新规定并

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313①　收稿日期:2010-10-10

　基金项目:本文为湖北省恩施州检察院重点课题《国家赔偿问题研究》的阶段性成果。　作者简介:汪燕(1975—　),女,湖北来凤人,湖北民族学院法学院副教授,法学博士,主要研究方向为行政法与行政诉讼法。

2003年河南省驻马店中级法院审理国家赔偿案件42件,最后确定赔偿案件10件,金额总计220051元,但至2008年仅支付130083元,仍有40%的决定赔偿金额没有兑现。参见叶逗逗:《国家赔偿法14年一改》,《财经》2008年11月10日。

没有解决地方财政无力支付国家赔偿费用的问题,只是将“赔偿义务机关无钱垫付”转变成了财政部门无钱支付。

(二)国家赔偿预算欠规范

新修订的国家赔偿法明确规定了赔偿义务机关和有关财政部门是国家赔偿的支付机关。但支付主体只是国家赔偿责任的代理机关,并不是责任主体。赔偿义务机关的赔偿费用必须来源于国家的公共预算而不是赔偿义务机关的其他合法财产或者非法财产。公共预算的规范化成为保障国家赔偿经费的关键环节。

而我国国家赔偿的地方预算并不规范。主要存在三种问题:一是未列预算;二是未按规定列预算;三是列而不付;四是临时调节支付。经济不发达地区,由于地方财政收入低、不愿或无法将赔偿费用列入财政预算,使国家赔偿费用成为无源之水①。比如,截至2007年底,湖南省全省14个市(州)和123个区(县)中只有52个设立了专户,其中,县级专户43个②。由于国家赔偿预算欠规范,虽然财政部门应当支付国家赔偿金,但因无支出来源实际支出不能。

二、国家赔偿经费保障的法理分析

(一)国家赔偿的对外经费承担主体是国家

1.国家赔偿责任的本质。

公民因国家赔偿法获得了请求权,而国家则因其背负了赔偿责任。主张“代位责任”的学者认为,国家承担的责任并非自己的责任,是代替公务员承担责任[2]。而主张“自己责任说”的学者则认为,国家是国家赔偿的唯一责任主体、国家赔偿义务机关代表国家实际履行赔偿义务。后来,有学者在分析这两种学说的基础上提出,以过错(包含违法)为要件的国家赔偿责任,用代位责任说解释之;无过错情形下的国家赔偿责任,用自己责任说解释之[3]。由此观之,不同学说所折射出的国家赔偿的本质是不同的。那么,国家赔偿责任的本质到底是什么呢?

从权利义务相对性的原理分析,国家赔偿责任与公民赔偿请求权的原权利是对应的。法律责任是“由于侵犯法定权利或者违反法定义务而引起的、由专门机关认定并归结于法律关系的有责主体的、带有直接强制性的义务,即由于违反第一性法定义务而招致的第二性义务”[4]。那么,公民有关国家赔偿请求权的原权利是什么?与这些原权利相对应的义务又是什么呢?毫无疑问,公民赔偿请求权的原权利是公法依据宪法规定的公民权利而赋予给公民的公法权利。与这些作为原权利的公法权利相对应的公法义务是依法行使职权或者依法履行职责不得违反侵犯公民的公法权利或者保护公民的公法权利。如果公权力的行使者违反了这些公法义务,那么,就必须依据相应的归责原则承担责任。而由于公权力的行使者本身存在代理或者委托关系,即公权力的行使者总是涉及抽象的国家及具体的行为主体,那么,与公民的公法权利相对应的公法义务主体实际上是国家及其代理人。有学者认为:“国家授予公务员权限本身,会有两种结果,即合法行使的可能性和因违法行使导致损害的危险性。国家既然将这种含有违法行使的危险性的权限授予公务员,便应当为此承担赔偿责任。”[5]国家承担赔偿责任的原因似乎是国家没有尽到组织法上的授权适合公务员的注意义务或者监督法上的对公务员行为的警示义务。而本文认为这可以视为抽象的国家始终要承担责任的原因,但只是公法义务主体内部责任分担的原因。因为与公民权利相对的是国家义务,国家义务的内容是尊重、保护并提供公民权利。国家及其代理人之所以要承担国家赔偿责任是因为没有履行这些第一性法律义务。为此,国家赔偿责任的本质是因为违反国家义务而应当承担的国家责任,并不是有学者认为的“公法责任”[6]。公法责任只能说明国家或者代表国家的公务员的责任来源于公法而不是私法,并不能说明这种来源于公法的责任与来源于私法的国家应当承担的责任有何不同。所以,这并不是国家赔偿的本质。

2.国家赔偿的经费承担主体。

国家赔偿责任的本质是国家责任,那么,与赔偿请求人形成赔偿法律关系的就是国家。国家作为一个整体对受到其侵害的公民、法人或者其他社会组织承担侵权损害赔偿责任,是一种公权力对外承担的侵害私权利的法律责任。这种责任应当由拥有国家公权力的主体国家承担,而不是地方政府,也不是国家机关或者国家机关工作人员。

虽然目前学界多数人同意以过错原则作为国家赔偿责任的归责原则,主张由国家和公务员承担连带责任。有学者甚至主张:“公务人员未尽合理的职务注意义务造成侵权,是公务人员自己的过错所

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刘仁频:《国家赔偿费用预算管理若干问题追踪性刍议》,htt p://www.chinala /article/dfxx/zffzdt/200906/20090600134350.sht2

m l,2010年6月8日访问。

中华人民共和国财政部:《部分省(市)国家赔偿费用管理情况及立法建议》,htt p:///mofhome/tfs/zheng wuxinxi/faguix2 inxifanying/200906/t20090624_171347.ht m l,2010年6月8日访问。