社会资源的优化配置及公共服务与社会治理的创新

社会资源的优化配置及公共服务与社会治理的创新
杨敏
2012-7-16 16:03:48 来源：《河北学刊》(石家庄)2011年2期第124～130页
【作者简介】杨敏，中央财经大学社会发展学院社会学系，北京100081杨敏（1955—），女，中央财经大学社会发展学院社会学系教授、博士生导师，中国人民大学理论与方法研究中心兼职研究员，主要从事社会政策理论与应用研究。

【内容提要】在文化比较的视野中，在中国历史的长时段进程中，可以体悟到重视社会与民生的悠久传统，以及国家与社会融为一体、上下整合的政治理想，本文称之为“国家—社会”关系的中国理念。

在当代社会所表现出的独特症候和趋势下，国家与社会之间的现实张力提出了新的时代课题。

作为一笔独特而珍贵的思想遗产，这一理念继续启迪我们以智慧来应对来自实际的各种挑战。

这一过程促成了“中国经验”的持续成长。

在“中国经验”以及更多的地方与基层经验中，构建“国家—社会”的新型关系是一个贯穿性的内核。

从“政府—企业—社会”的合作三维，社会资源配置的不断优化，以及公共服务与社会治理的创新，都可以感受到“国家—社会”关系的中国理念的深厚底蕴。

In the perspective of cultural comparison, China has a long history of attaching importance to the society and democracy as well as
state-society into one, which is called the Chinese idea of “state-society”. Now we have a new tendency between state and society. As a unique inheritance, this idea has its own wisdom that can give us enlightenment and faces various challenges. This process will promote the continuous growth of “China experience”in which “state-society”is the core. In the dimension of “government-enterprises-society”, social resources should be optimized as well as public service and social treatment can be innovated.
【关键词】“国家—社会”/社会资源配置/公共服务/社会治理
“state-society”/distribution of social resources/public service/social treatment
［中图分类号］C912［文献标识码］A［文章编号］1003－7071（2011）
02－0124－07
在中国本土的社会和文化语境中，国家与社会的关系既表达了“国家—社会”融为一体的政治理想，也蕴涵了重视社会与民生的悠久传统，本文称之为“国家—社会”关系的中国理念。

“中国经验”的发展与“国家—社会”关系的中国理念有着密不可分的关系。

作为一笔独特而珍贵的思想遗产，这一理念为“中国经验”的成长提供了丰厚的养分。

在笔者看来，在“中国经验”以及更多的地方与基层经验中，有一个贯穿性的核心内容，即对构建“国家—社会”新型关系的实践与探索。

一、“国家—社会”的中国理念与“中国经验”的成长
伴随着改革开放后中国社会三十余年的快速转型和变迁过程，一个个奇特轨迹、一幅幅亮丽篇章的不断滚动和凝结汇成了“中国经验”、“中国模式”的图景。

对于以往的现代化理论和社会发展理论而言，“中国经验”的确是未能预见和想象的陌生经验，可能引发了一些不安和排异的反应，同时也激起了各种新鲜感受和浓厚兴趣。

所谓“中国经验”、“中国模式”，是中国社会上下结合、共同探索、互动创新的结果，其中三个层次的相互推进十分明显：既有中央“自上而下”的推进，又有基层“自下而上”的推动，还有各个地方、部门连接上下的促进。

这三个层次通过理论创新、制度创新及不断完善，融合成具有独特气派与风格，又有某种普遍意义的“中国经验”。

在这里，地方经验、基层经验的重要性在于，它们共同构成了“中国经验”一个个亮点与支点，共同标志着中国特色社会主义这种新型社会主义历程的一个个轨迹点、成长点[1]。

近年来，对“中国经验”的研究使我们受益良多，同时也促使我们着力把握这些经验中具有深刻性和普遍性的意义。

在笔者看来，在“中国经验”以及更多的地方与基层经验中，有一个贯穿性的核心问题，即“国家与社会的关系”。

改革开放以来，在众多从西方舶来的学术话语中，“国家与社会的关系”向中国知识界提供了一种研究范式和分析工具，这方面的研究已经形成了大量相关成果。

然而，在不同的文化和社会中，对于“国家—社会”问题有着明显不同的思考和回答。

在西方的文化和社会语境中，“国家—社会”的紧张关系既是一种历史的
常态，也是一种现实的困境。

对于中国而言，“国家—社会”是怎样的关系？或者说，在中国自身的文化和社会中，“国家—社会”的关系有着怎样的理念、历史和现实？对“中国经验”的研究启示我们，对于这一范式和工具本身仍有进行检视及反思的必要。

我们倡导从中国悠久的历史文化传统以及现实的社会转型过程中，对“国家—社会”关系给予更为合理的研究、分析和解释，以把握“国家—社会”关系的中国理念。

在西方，国家与社会的紧张关系在古希腊城邦制度中已经初见端倪。

以直接民主、法治方式调解群体生活中的分歧，促成社会基本利益的一致性，进而使社会共同体的底线认同得以维系，是古希腊城邦制度留下的一笔人文遗产。

然而，“希腊人这种法律之下的自由的试验，固然是硕果累累，却终于未能全胜”[2](P9)。

事实上，当每个群体都意欲将自我利益凌驾于其他各方之上，围绕着立法权和法律标准的难以协调的纷争，不同利益各方不可能找到和谐共存的现实途径。

同时，在政治上各自为政、彼此分离的地方性政权也很难为权力和权威提供具有更高整合力的合法性资源。

因此，“冲突纷争永无宁日，直到希腊彻底崩溃”[2](P10)。

对于走向“现代”的西方，“国家—社会”关系的巨大张力似乎有增无减，在一定时期内甚至势同水火。

这种实际情势成为“国家—社会”二分模型和“国家—市场—社会”三分模型的现实资源。

在社会学理论中，哈贝马斯的研究是具有代表性的，他对生活世界与系统之间关系所作的分析是对“国家—市场—社会”的冲突和对立关系的理论表达。

在他看来，生活世界是亲属内部与非亲属内部的活动领域，正直、诚实、相互支持的责任行动得到确立，形成了社会成员的交往与沟通，因而和睦必然是普遍的。

伴随着生活世界的分化，产生了系统（市场、国家），系统进而与生活世界脱节，并对其进行侵夺和殖民化，致使生活世界日渐萎缩。

他认为，这导致了“生活世界与系统之间的整合与平衡问题。

正是在这些问题中存在着现代社会的难题与危机”[3](P247—278)。

第二次世界大战后，西方社会的快速分化成为一种发展趋势，社会生活进一步多样化、多元化和分散化，社会状态也更呈动态性和流变性，社会自身的张力已达到前所未有的水平。

这一点在当代西方社会理论和后现代主义理论的话语中
得到了充分的印证。

特别是后现代主义者，他们强调社会自身的差异性、多元性、裂变性以及无序、冲突和对抗，认为国家以全面性制度生产出强大的行政力量，对社会实施严密的监控、干预和训诫，对社会生活、公共领域及个人事务不断进行侵入和压抑，造成了社会领域的销蚀和颓败，并认为这激发了社会的对抗性行动。

他们主张，社会应当采取动员、抗争、博弈等各种能动性的行动诉求。

上述观点蕴涵着解释的排斥性：国家、市场为一边，社会则为另一边。

因而行动的选择也是排斥性的：要么为市场化张目，为国家立言，对社会侵夺；要么成为创立、保卫、解放社会的斗士。

在中国的社会和文化语境中，“国家—社会”究竟是怎样的关系？多年来特别是近年来，历史学、人类学、民族学以及国学的大量相关研究，对这一问题进行了更为合理的分析和刻画。

如钱穆认为，对于“社会”的重视是中国的一个悠久传统：“社会一词，亦是外来的新名词，中国古人称社会为‘乡’。

乡的观念，在中国一向极受重视。

所谓观于乡而知王道之易，就十足透露中国古人对于社会重要性之认识。

”[4](P38—39)他以“四民社会”来表述中国社会的特殊性：“我认为中国社会之最特殊处，便是在中国社会中同时有士、农、工、商之四民。

”他认为，如果要为中国社会定名，则可称之为“四民社会”[4](P43—44)。

在他看来，在“四民社会”之中，又以“士”最为特别，“士之一民最为特色。

其他社会中，很难找出和它同样的流品”，也正因如此，对于理解中国的“国家—社会”关系，“士”这一社会阶层至为关键：“士是社会的主要中心，亦是政府之组成分子。

中国向称耕读传家。

农村子弟，勤习经书。

再经选举或考试，便能踏进政府，参与国事。

”他进而从中国历史的大传统来提取“国家—社会”关系的中国模式：“政治与社会常是融合为一的。

上下之间，并无大隔阂。

”因为“士”正是“结合政治社会使之成为上下一体之核心”[4](P44)。

钱穆不仅指出了中国传统“国家—社会”关系模式的独特性，而且解释了这一模式的独特构成及其核心和机制所在。

钱穆所持的“国家—社会”上下联通的观点，并非独此一家。

费孝通认为，中央集权的行政制度在中国已有极长的历史，从表面上看，中国以往的政治只有自上而下的一个方向，人民似乎完全是被动的，但这种统治不太可能维持，任何政治决不能只在自上而下的单轨上运行，一个健全的、能持久的政治必须是上通
下达的、来往自如的双轨形式。

他论述了中国的“双轨政治”，指出中国乡村社会存在着“地方自治的民主体制”，非政府的事务是由人民自理的。

他将在地方社区中人民因公共需要而自动组成的团体称为“自治单位”，其中，地方代表——乡绅是“中国政治中极重要的人物”，他们代表民间与官方协商，这一过程形成了由下而上的另一条政治轨道[5](P149—155)。

当代中外人类学家也通过中国政治权力机制的研究，指出了地方精英在国家权力与地方社会之间的双向作用，认为在对中国的国家与地方社会的研究中，将两者对立起来的二分法思维方式都有其自身的局限性[6]。

在关于文化的大传统与小传统的关系方面，当代中国的人类学研究者强调：“在中国的乡村社会研究中，‘国家’的存在是研究者无法回避的核心问题之一。

”并认为，乡村庙宇、民间信仰等揭示了“如何在漫长的历史过程中，通过士大夫阶层的关键性中介，‘国家’与‘民间’的长期互动中得以形成和发生变化”。

如果只是强调从乡民的感情和立场出发去体验乡村的生活，忘记了其与来自大的文化传统的影响的互动，是无从洞察中国乡村社会的实质的[7]。

将上述讨论进一步向现实聚焦，不难看出，文化和社会语境的具体性是“国家—社会”关系更为深层的变量。

在某一文化和社会语境中，“国家—社会”关系也许会采取对立和冲突的处理方式；而在另一种文化和社会语境中，“国家—社会”关系的对立和冲突在更多意义上是一种假设或设想。

所以，我们应当从文化和社会语境的具体性来把握“国家—社会”对立与冲突关系的现实性。

在文化比较的视野中，在中国历史长时段的进程中，着眼于“国家—社会”关系的传统事实，可以找到更为具体而适当的结论。

伴随着改革开放后中国社会三十余年的快速转型和变迁过程，一个个独特轨迹、一幅幅奇丽篇章的不断滚动和凝结汇成了“中国经验”、“中国模式”的图景。

与此同时，从这幅仍在变动的图景中，人们不断感受到“中国经验”的成长信息。

在笔者看来，秉持怎样的“国家—社会”关系理念，以怎样的方式应对“国家—社会”的实际课题，可能涉及“中国经验”方方面面的聚焦性题材，因而值得我们作进一步的思考、探析和解释。

这一研究固然离不开一定的现实诉求，但也表现了社会学自身的知识追求。

这也是对“中国经验”的“国家—社会”关系进行探讨的深层意义所在。

二、绕不开的“中国经验”：构建“国家—社会”新型关系
当代中国社会仍处于快速巨变的时期，其具体表现为社会主义市场经济的不断发展，经济活动性质的转变和虚拟经济规模的扩大，金融风险的加大和社会影响的加深，社会组织模式的“去集体化”、“去组织化”和“弱组织化”趋势，社会生活的流动性、异质性和多元性趋向，等等。

从利益格局来看，利益驱动、市场导向和契约原则的作用更为显著，人们对自身利益的追求普遍带有短期性、功利性、实效性特征。

在权利意识方面，无论是个人、群体或是组织，权利和义务的伦理价值取向都受到了不同程度的削弱。

就社会行为而言，采取自利、竞争的策略往往超过了对互惠、合作的选择，围绕社会资源及社会机会的博弈更为普遍化和常态化。

在社会心态方面，对集体信念、社会责任及国家意识的认同出现了一定的动摇。

在社会生活方面，随着熟人社会的日渐萎缩和陌生人社会的不断扩大，社会整体状态出现了从“集体化社会”向“个体化社会”的转变。

这些巨变提示我们，当今的“国家—社会”关系处于一个非常特别的实践背景之下。

当代中国社会的规模性和复杂性远远超出了传统“四民社会”的涵括范畴，社会生活的多元性、多样性、开放性使得单一社会阶层促成“国家—社会”融为一体、上下整合的力量已然不在，风驰电掣般的社会变迁在很大程度上抽除了借助大历史和长时段进程缓慢铸造“国家—社会”关系的时空机制。

因此，当代中国必须对“国家—社会”关系进行新的探索。

在当代社会所表现出的独特症候和趋势下，国家与社会之间的现实张力对“国家—社会”关系的中国理念提出了新的时代课题，促使我们对两者关系的新特点以及新型关系的构架、格局和机制等进行探索及尝试。

问题的关键在于，不同社会主体（国家与社会、社会与个人、政府与企业、官方与民间）需要共同思考并回答：是相互排斥、彼此对立，还是相互开放、彼此依存，在认同和共识的基础上形成合作伙伴关系？道理是十分清楚的，“国家—社会”关系的理念有可能预定“国家—社会”的现实关系。

我们对“国家—社会”关系所持的理念、姿态及价值取向作为行动选择和实践过程的预言，最终将成为真实的社会结果。

“中国经验”以往的历程和今天的收获也反复告诉我们，现有的思想正是未来的预言，无形的理念将建构出社会的实践。

显然，“国家—社会”关系的合理答案已在其
中了。

由国家—市场—社会所组成的三大部门是现代社会系统的基本结构方式，换言之，“国家—社会”的新型关系也就体现为对三大部门之间关系的最好选择。

英国经济学家A·马歇尔认为：“竞争可以是建设性的，也可以是破坏性的：即当建设性的时候，竞争也没有合作那样有利。

”“如将竞争与为了公众利益而无私工作的有力的合作对比的话，那么，即使是最好形式的竞争也是相对地有害的。

”[8](P26—27、30)所以，最好的选择应当是国家、市场与社会共同构成“合作的三维”，或者说是“政府—企业—社会”的合作三维。

“政府—企业—社会”的合作三维是“国家—社会”新型关系的基本形态。

这里所说的“基本形态”包括组织构架、作用模式和运行机制。

首先，政府、企业、社会的各种组织、群体及个人之间能够产生某种框架，使得“国家—社会”的上下联通、融合一体具备结构性条件。

其次，政府、企业、社会三大部门应促成制度化的行动方式，使其组织、群体及个人的互动过程能够相互促进、制约和规范，以达到预期的合作愿景。

再者，政府、企业、社会各个组成部分能够根据能力优势原则，各自扬长避短，以彼之所长弥补己之所短，这种有效的联动将使良好的合作产生现实的结果。

至于“政府—企业—社会”合作三维的具体组织构架、作用模式和运行机制，“中国经验”以及更多的地方和基层经验进行了各具特色的探索。

“国家—社会”新型关系体现为“政府—企业—社会”的合作三维，概括而言，就是结构上互动、功能上互补、机制上互联。

在实践中，三方的这种互动、互补、互联关系可以增强社会的整体优势，共同应对各种可能出现的社会问题和社会风险，避免重蹈各种“失灵”——市场失灵、政府失灵、社会失灵——的覆辙。

如果将这些实际效果进一步集中，政府服务与社会治理就具有现实的焦点意义。

政府与市场、政府与社会实际上是彼此联系、互为条件的，也是相互规定、相互制约的，这本身就是现代性过程的一个事实。

例如，如果没有国家的介入，现代意义的市场化经济是不可能的。

“国家经济”现象包括确立产权制度、提供
公共物品、扩大社会福利，已成为现代社会不可或缺要素。

又如，所谓“社会自治”总是相对于某种“他治”而言的，在与各种“他治”的比照中才能定义自己。

事实上，如何使分散、自利的个人行动形成一致性的集体行动，产生社会合作与秩序稳定，反之，如何通过集体一致性和社会秩序来保障每一个社会成员的基本共同利益，是一切政治得以成立的必要依据。

所以，“自治”只有在与权威性的政治组织管制的比照中，才能确定自身的意义。

显然，没有政府也就无所谓自治，而没有自治也会使政府失去基本的合理性。

所以，“政府—企业—社会”的合作关系究竟如何，往往通过政府服务与社会治理体现出来。

在“政府—企业—社会”的合作三维中，社会是很独特的一方。

由于社会自身的松散性、非中心化等特征，其组织化、制度化程度十分有限，对资源的获取、配置和控制能力也相对不足。

所以，社会通常被视为合作三维中最弱势的一方。

也正因如此，社会如何成为具有自主性和能动性的行动主体，如何实现自治，备受关注。

在笔者看来，基于“国家—社会”关系的中国理念，可以使社会自治获得更为适当的理解。

首先，“自治是一种关系”[9]。

社会自治是在一系列社会关系中实现的，涉及社会组织与国家、政府公共机构及其他组织、群体、个人关系。

自治的这种“关系性”体现在多元主体的行动规则（包括正式制度的和非正式制度的）、权利与义务、选择与责任、自助与互惠之中。

其次，“自治是一种分工”[9]。

由政府、市场与社会所构成的合作三维意味着一种社会分工体系，使三大部门能够各自发挥其功能。

在这个意义上，社会分工的合理性与社会的自治能力有着密切的关系。

具体而言，党政系统应着重发挥主导作用，政府行政系统重在进行有效管理及提供公共物品，企业的目标是扩大赢利和增加就业，社会组织则通过中介和志愿活动提供服务。

再者，自治是社会合作的推进过程。

在发挥政府和企业作用的同时，提升社会自身的自主能力，倡导社会成员的自助、助人、互惠，这些都使社会自治发展到了一个新的水平。

这一过程促成了社会不同组织、群体及个人之间的良性互动和合作，提升了社会组织的自治能力，实现了社会的共同治理。

合作三维的一个现实目标是公共服务与社会治理的创新。

近年来，中国社会对于更好的公共服务与社会治理提出了新的要求。

一方面，政府必须改变传统的
自上而下的单向式管理方式，形成以公共服务为核心的服务型行政模式，将管理寓于服务之中，在服务中实现管理，通过创新公共服务的方式，提供更好的公共物品，提升公共服务的水平，实现政府的主动服务、延伸服务、联动服务，进而促成管理型政府向服务型政府的转变、“全能政府”向“有限政府”的转变，使以审批和管理为职能的政府机构变为善于学习和创新的公共服务机构；另一方面，为了实现更好的社会治理，原有的治理模式也势必面临变革，随着以往少数人的决策变得越来越公开和透明，民众对于决策参与的广度和深度也在发展，强制的行政命令也日益向协商和互动的过程转变。

社会各界的参与过程形成了真正的社会治理，提高了治理的质量。

特别是在涉及民生领域的事务中，社会参与可以使政府的直接和有限监管转变为政府与社会各界的共同监管，大大延伸和强化了社会治理的效果。

公共服务与社会治理的创新这一目标促使“政府—企业—社会”合作三维不断进行新的实践与探索，在地方和基层社会层面上推进了“中国经验”的持续发展。

例如，杭州市近年来一直在进行“社会复合主体”的实践尝试。

所谓社会复合主体，是指在促进经济发展和社会进步的创业与创新过程中，多个社会主体的主体性的一种有机组合。

这些社会主体在行动过程中的相互关联和共同建构增进了结构的凝聚及功能的融合，促成了社会主体彼此依赖、共存互生的整体性，使得原本多个不同的主体转变为一个复合型主体。

在组织模态上，社会复合主体表现为一种新的“单位主体”。

在实践中，社会复合主体容纳了党政、知识教育、企业、媒体“四界”，形成了“政府—企业—社会”的彼此联动和互相支撑。

事实上，社会复合主体的运行往往超出了“四界”，如杭州市的民主民生互动平台，就是一个由专家、市民、媒体、党政、企业构成的“五位一体”互动平台。

社会复合主体使公共性、市场性与社会性等不同机制有机地综合为一体，使更好的公共服务与社会治理获得了实际的结构、功能和机制上的支撑。

又如，北京市近年来进行的“大民政”探索，也是基于“政府—企业—社会”的合作关系，体现了“国家—社会”的新型关系。

“大民政”在充分发挥政府主导作用的同时，积极推进民政事业社会化，制定了更多的优惠扶持政策，充分发挥社会组织服务社会、服务民生的作用，以完善社会动员机制，形成广泛的社会动员和参与。

为了集聚社会各方面的资源和力量，北京市政府动员全市社会组织
开展各种社会服务活动，鼓励社会力量兴办社工机构，鼓励社会公共设施向社会组织开放，为社会组织提供活动场所和必要的服务，并进一步完善了社会组织的扶持政策，通过购买服务、税收减免、设立扶持基金等方式，为社会组织发展提供政策和资金支持。

在社会组织成为民政事业和社会建设的一支主力军的同时，民政工作也从传统的思想观念、思维定式中不断解放出来，从而推动传统补缺型的民政保障服务不断向适度普惠型的社会保障体系转变。

总之，在今天，“国家—社会”新型关系的具体化就是“政府—企业—社会”的合作关系。

在实践中，“政府—企业—社会”基于合理分工和优势互补，显示出结构上互动、功能上互补、机制上互联的实际效果。

这种互动、互补、互联关系整合并提升了社会的整体优势，从而能够更好地应对各种社会问题和社会风险，避免重蹈各种“失灵”——市场失灵、政府失灵、社会失灵——的覆辙。

三、社会资源的汲取与配置：新型“国家—社会”关系的内核
如果采取社会学的眼光，中国社会转型与变迁的方方面面最终都可归结为一点——社会资源及其配置。

例如，经济政策的调整，产业结构的升级，社会结构和体制制度的转变，城市化与城市社会发展，社会建设、社区建设及新农村建设，社会的公平正义，等等，其实质都将这样或那样地与社会的利益结构形成联系，最终都将涉及如何推进社会资源的优化配置的问题。

因此，社会资源配置是“国家—社会”关系的内核，也是“政府—企业—社会”合作三维的内核。

在“中国经验”的成长过程中，在“国家—社会”关系问题上，各个方面的问题最终都会聚焦于一点——社会资源的汲取与配置。

对于任何一个社会系统而言，资源的汲取能力和配置方式是其持续存在的必要条件，或者说是无可选择的“系统命令”。

一个国家、社会乃至群体、组织等要保持其自身的存在和发展，就始终会面对资源的汲取和配置问题。

简单地说，对于“社会资源”的内涵，可以理解为一个社会生存和发展所需的人力、财力、物力、机会等生产、生活资料。

对于不同学科而言，“资源”可以有不同的解释。

经济学中的“资源”，主要被理解为物质的、有形的、经济的、。