国外公用事业民营化改革的四种模式及其启示

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了一定的成绩后，英国政府对民营化的热情过高，在制定 民营化改革方案时，放松了政府管制，导致了许多问题。
英国公用事业民营化改革具有深刻的经济合理 性，适应了生产力发展的内在要求，虽然改革的后期出 现了不少问题，但不可否认，民营化改革在削减财政赤 字、抑制通货膨胀和提高经济效率等诸多方面，其成果 是十分显著的。
美国政府放松管制后的最大变化是打破了原公用 企业的垄断经营的独占局面，增加了进入公用事业市 场的新企业。参加者的扩大，使竞争激化，公用事业的 提供效率有了很大的提高，如，降低了价格，增加了对 偏远小社区的服务等等。
（三）“政府主导型”改革模式 "# “政府主导型”模式的基本含义 “政府主导型”改革模式，指的是公用事业的民营 化是在政府通过强有力的财政、货币、产业政策、经济 立法和行政手段等措施对资源配置加以干预，推进公 用事业进入民营化的改革。这种改革模式，政府干预 的范围和力度较强，但并不排除私人经济参与公用事 业的竞争与经营，主要以德国为典型代表。在德国，市 场导向以及新公共管理运动的影响力并不大，到上世 纪 != 年代，随着世界性放松政府管制潮流的兴起，随 着欧盟经济一体化进程的加快，为提高效率和缓解政 府财政压力，德国的公用事业民营化改革才进入加速 阶段。 $# “政府主导型”改革的主要特点 与英美国家相比，德国以政府为主导的公用事业 民营化改革的力度与范围都非常有限，且私有化比重 不高，主要特点有： % " & 引入市场竞争，但私有化不是目的。德国政府 引入市场竞争机制，将过去一直由政府部门直接负责 的全部污水处理、城市绿化、建筑物维修业务以及大部 分道路、公交轨道维护等公用事业推向市场，通过使用 公开招标的方法，选择其经营主体。但德国政府同时 认为，公用事业民营化改革的最终目的不是私有化，而 是为了放开市场、促进竞争、刺激国有企业改善管理、 提高效率，从而使服务价格有更大的竞争性，使顾客有 更多的选择。 % $ & 政府直接管理，控制垄断行业价格。德国政府 认为公用事业的私有化关系到政府、社区和居民的切 身利益，需要政府依据法律直接管制，并出台了规范公 司治理机制和竞争行为的公司治理方针和其他相应的 管制法律，从各个方面保证竞争的正当进行。同时对 交通、通讯、邮政、能源和供水等垄断性较强的公用事 业的价格，德国政府实行的是直接管理。 % 5 & 倡导政府公有，限制私人进入领域。德国政府 认为，如果必须存在自然垄断行业或环节，与其让私人 垄断，不如让国家垄断，因此，对私营资本进入公用事 业的具体领域加以限制。公用事业领域竞争引入后仍 以政府公有为主导，按所有权和市场份额划分，德国城 市公用事业市场分布状况是：供电———完全由政府所 有的 >44 家，占 ?5@ 的市场份额，国家 % 国有法人股 & 所有的超过 "== 家，完全私有化的仅 > 家；供气———完 全由政府所有的 >>< 家，占 ;=@ 的市场份额，国家所 有的约 >= 家；供热———完全由政府所有的 ?!$ 家，占 ;$@ 的市场份额。9$ : 由于其国情的特殊性，德国“政府主导型”的改革， 也取得了一定的成绩。 % 四）“公私合作型A改革 "# “公私合作型A模式的基本含义
) - * 鼓励竞争展开，引导私人参与竞争。在公用事 业民营化改革中，为达到促进竞争、选择公用事业经营 主体的重要目标，英国政府采取一系列以鼓励与规范 竞争为主要内容的管制政策，如颁布了大量的管制法 律法规，建立了法定的政府管制机构，以鼓励与引导私 人参与公用事业的竞争与经营。但在民营化改革取得
收稿日期：#""$ % "& % #" 作者简介：丰云（’!(" % ），女，湖南浠水人，湖南广播电视大学助教，硕士，主要研究方向为公共政策与公共管理。
形成了许多模式，如英国的“政府引导型”模式，美国的“市场自由型”模式，德国的“政府主导型”模式以及法国
的“公私合作型”模式。这些模式历史悠久，积累了丰富的经验，尽管各具特色，但都可以给我们以一定的启示，
其经验都可以为我国目前正在进行的公用事业民营化改革所借鉴。
关键词：公用事业；民营化；模式；启示
中图分类号：+,#-
文献标识码：.
文章编号：’"", % &$"/ ) #""$ * "$ % ""!" % "&
#" 世纪 0" 年代末，英国率先掀起的民营化改革 浪潮，很快波及欧美地区。各国民营化改革之所以纷 至沓来，其原因在于：伴随着 0" 年代的经济危机，政府 财政状况捉襟见肘，政府长期潜伏的 “失灵”现象欲盖 弥彰，因而为公众所普遍颂扬的凯恩斯主义岌岌可危， 公众对公共部门愤愤不满。与此同时，公共选择理论、 新公共管理运动又是方兴未艾，因此，对公共部门的民 营化改革呼之欲出。
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“公私合作型# 模式指的是公用事业的民营化是在 政府和私人相互合作、共同经营的情况下推进的，政府 和私人的合作往往采用特许经营的方式。这种模式也 称为 “特许经营模式#，主要以法国为典型代表。法国 公用事业实行特许经营制度的历史十分悠久，积累了 丰富的经验。特许经营制度是指在保持公用事业所有 权公有的前提下，政府（即发租者）通过公开招标，将某 一公用事业经营权委托给私人机构或某些公立机构 （即承租者），双方通过签订契约来明确各自的行为和 职责，履行各自的权利和义务，承租者在发租者的支持 和监督下，对所委托的公用事业进行开发管理，分享一 定的报酬、承担相应的程度不同的风险。
一、国外公用事业民营化改革的四种模式
公用事业民营化改革的本质在于打破传统政府垄 断经营的局面，引入竞争机制，提高供给效率与质量， 从而满足公众多元化的需求。这一改革在国外已经持 续了 -" 多年，至今仍经久不息，综观改革进程，我们可 以看出各国政府对公用事业民营化的态度及在改革中 发挥的作用不尽相同。按照政府在改革中发挥作用的 不同，笔者认为公用事业民营化改革大致可分为以下 几种模式：
) # * 实行政企分离，引导企业自主经营。国有企业 股权出售前，英国公用事业实行的是以 “政企合一”为 特征的政府管制体制。民营化改革后，政府和企业在 财产关系上分离，政府不再以所有者的身份干预企业 的具体经营活动，而只能以简洁的宏观调控手段加以 指导、调控，引导公用企业在政府的宏观调控政策下进 行自主经营、自负盈亏的产供销等经济行为。企业根 据政府颁发的经营许可证的有关条款，按照市场经济 原则开展生产经营活动，从而实现了企业经营机制的 根本性转换。
公司等进行了大幅度的民营化改革。 #1 “政府引导型”改革的主要措施 ) ’ * 分解亏损企业，引导国有股权出售。民营化改
革前，英国的公用事业大部分由国有企业经营。民营 化改革方案出台后，政府首先对亏损的大企业本身进 行分解，根据各部门具体的盈亏情况划分为若干个小 公司，引导国有企业出售股权，主要形式是向社会公众 发行股票以出售国有资产，实现国有资产从公共部门 向私人部门的转移。
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行政论坛
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国外公用事业民营化改革的 四种模式及其启示
丰云
) 湖南广播电视大学，湖南 长沙 &’"""( *
摘 要：由英国率先掀起的公用事业民营化改革浪潮，影响到了欧美许多国家。综观各国民营化改革的进程，
（一）“政府引导型”模式 ’1 “政府引导型”模式的基本含义 “政府引导型”改革模式，指的是公用事业的民营 化是在政府的政策、法律的引导下，充分利用市场的作 用而开展的，这种改革模式主要以英国为代表。英国 公用事业民营化改革是在撒切尔政府的引导下，以电 信业为开端，相继对煤气、自来水供应、电力和天然气
（二）“市场自由型“改革模式 "# “市场自由型”模式的基本含义 “市场自由型”改革模式，指的是公用事业的民营 化是在最大限度的发挥市场的作用，政府不加以特别 干涉的情况下推进的。该模式的典型代表是美国。美 国公用事业的传统治理方式虽是民营经济直接负责， 但政府加以管制，且管制的力度非常大、范围非常广。 长期强力的政府管制，保证了公用产品的持续、稳定、 快速、可靠的供应的同时，严格的准入管制也扼制了其 他竞争者的进入，使公用企业取得了垄断经营的独占 地位；而政府管制所制定的价格往往偏离生产的实际 成本，造成“管制失灵”常发生。因此，美国开始了以放 松管制为特征的改革运动，航空运输、通讯、石油和天 然气等公用事业行业也在其中。 $# “市场自由型”改革的主要途径 美国公用事业民营化改革中产权改革并不是其重 点，其改革的核心在于改革政府对经营公用事业的企业 的强力管制，充分发挥市场的作用。其主要特点如下： % " & 两种管制并存，刺激市场竞争的全面展开。美 国政府管制改革中放松管制与激励性管制同时开展， 放松管制意味着政府放松和取消了许多管制条款，如， 将许可制放松为申报制，将经济性管制的各项条款取 消。但是，放松管制的领域主要是那些公用事业的自 然垄断性质已经发生变化的领域，以及原有自然垄断 型企业经营的大量非自然垄断业务部分。而对自然垄 断性业务，美国政府继续对其进行管制，但为激励企业 提 高 效 率 ， 引 入 了 新 的 管 制 方 式 ——— 激 励 性 管 制 （’()*(+,-* .*/012+,3(），即在保持原有管制结构的条件 下，给予被管制企业以竞争压力来提高生产效率和经 营效率的正面诱因。如 "!4! 年 5 月，美国在电信业中 实行价格上限管制，管制对象为 6787 公司以及地方 电话服务公司。 9 " : % $ & 完善法律法规，推进市场机制的顺利运行。美 国在公用事业民营化的管制改革过程中，坚持管制标 准中立、程序公开的原则，制定了较为完善细致的法律 法规，使整个管制改革过程有法可依。如，"!;< 年国会 通过的 《铁路振兴和管制改革法案》，这一法案给了州 际贸易委员会很大的自由，委员会有权同意必要合并、 允许费率弹性和放弃无利可图的线路。 % 5 & 公开调控价格，确保市场规律的充分发挥。美 国政府放松对定价权的管制，放宽或取消最低限价或 最高限价，缩小了价格管制的范围，对公用事业价格的 调控主要考虑到经营者的收益、社会承受能力、透明 度、对社会总体经济增长的影响，并且调价理由和措施 都对外公开，以充分发挥市场规律的作用。设立公用 事业价格调节基金是一种常用的方法。