日本社保基金“东亚化”投资的惨痛教训

就政府集中管理的社会保障计划而言，当今世界许多国家建立了养老储备金制度，预先积累了规模巨大的养老金资产，以降低未来社会的养老风险。对于这项养老金资产的投资管理至关重要。它不仅关系到养老计划的可持续发展和参保者未来的受益水平，而且会对整个国家经济的发展产生间接影响。但纵观全球这部分中央社保基金的运营状况，投资取得良好效果的国家并不多，总起来说是失败的教训多于成功的经验。[1]考察其中的原因可以发现，公共养老储备基金的运营大多与政府直接干预分不开，除了追求收益回报目标之外，基金投资还往往被用于实现经济和社会发展的其它目标，有不少国家从事“经济目标的投资”（Economically Targeted Investments 简称“ETIs 投资”）。[2]

在公共养老储备基金投资失败的案例中，日本的教训尤为深刻。作为中央集权制国家，日本的养老模式具有东亚地区社会保障制度典型的“国家中心主义特征”，政府在社保基金的管理上起着主导性作用。从1961年到2001年3 月31日为止，日本年金积立金（即由每年公共养老金收费支付养老费用后节余资金积累的储备基金，本文按照日语的习惯将公共养老储备基金称为年金积立金）累积资产约有142万亿日元，达到2000 年GDP 的28% ，[3]是世界上最大的养老储备资产之一。规模如此巨大的养老金资产在日本战后历史上（至2001年3 月前）一直被政府用于一个被称之为“财政投资融资计画”（Fiscal Investment and LoanProgram，以下简称“财投计画”）的政策金融体系。在2002 和2003 年出版的日本专家学者有关“财投计画”和年金积立金的研究报告中，披露了让人吃惊的实情，即几十年的年金储备资产大部分变成了呆坏账。其主要原因是年金积立金通过“财投计画”，以贷款的形式借给了财政投融资的对象机构，而这些机构大多处于资不抵债的境地。这些呆坏账已成为日本近些年的经济复苏的严重阻碍。

本文的目的在于考察日本年金积立金用于“财投计画”的运作过程和结果，分析这种养老基金投资管理方式的弊端和危害，从而总结出以日本为代表的“东亚化”社保基金投资教训。

一、日本年金积立金投融资管理体制

1.公共年金体系基本架构

日本养老保障制度又叫年金制度，主要由公共年金制度、企业补充年金制度和个人储蓄年金制度三个支柱构成，其中公共年金用来保障基本的、标准的需要，在年金制度中居于主导地位，它又分两个层次：第一层是国民年金，又称基础年金（National Pension Insurance,简称NPI），日本政府规定凡处于规定年龄段的国民均须加入并享受国民年金；第二层是与收入联动的厚生年金（Employment Pension Insurance, 简称EPI）和共济年金，大中型私营企业雇员和公务员等在参加基础年金的基础上，依据身份的不同而分别加入厚生年金和共济年金。由于这两个层次的年金均由政府来管理，并带有强制色彩，因此被称为公共年金。按照参保者的身份、缴费规则及所享受的待遇等方面的不同，可以把全体参加养老保险者划分为第1号被保险者（非工资收入者的农民、个体工商户等）、第2 号被保险者（私营企业的工资收入者与公务员）和第3号被保险者（第2 号被保险者的配偶）。表1说明了各类人员按身份不同加入公共年金体系的情况。

从1961年设立国民年金制度开始，日本全体国民都加入了公共年金，称之为“国民皆年金”。其中厚生年金、国民年金的加入者最多，规模最大。到2001年3月，厚生年金加入者有3219 万人，领取者901万人；国民年金加入者7049万人，领取者2057万人。[4]厚生年金和国民年金均由厚生省社会保险厅管理，而共济年金则由各互助协会自行管理。国民年金的收入2/3 来自收取的保险费，1/3 来自政府的财政补贴。另外，政府还承担了厚生年金和国民年金的全部管理费用。

表1 日本公共年金体系及其参保人员分类

资料来源：日本社会保险研究所，《日本1999 年年金白皮书构造20 世纪的年金》，第41页，表1－1－8。

2.公共年金融资方式

1942 年厚生年金制度设立时，年金支付采取待遇确定型的完全积累制。[5]从20 世纪50 年代至70 年代日本公共年金待遇不断提高，1973 年年金支付开始同物价挂钩，到1980年年金替代率达到了68%。维持现期越来越高的养老待遇支付水平，年金积累基金开始出现短缺，公共年金计划逐步调整到现收现付制。[6]为实现公共年金制度的可持续发展，日本政府每隔5 年要对国民年金和厚生年金进行一次精算，并根据人口出生率和死亡率预测未来的年金财政收支状况，从而对年金收费率和受益率做出调整。养老储备金制度是维护公共养老体系的一项重要措施，政府将每年的国民年金和厚生年金的缴费收入支付养老费用后的剩余部分积累起来，形成年金积立金，其出发点在于平衡代际间的养老负担，保持一定的资产流动性，用来应对未来老龄化社会较高的养老费用。因此，虽然日本目前的公共年金融资采用现收现付制，但由于有不断的资金供应形成年金积立金，并且政府还会对公共年金制度做出预先调整，所以有人将这种制度称为调整的预先积累制或调整的现收现付制。[7]虽然公共年金支付是待遇确定型，未来的年金待遇与年金积立金运营收益没有直接联系，但作为一项储备基金，年金积立金的投资收益状况却直接关系到年金资产的保值增值，对于保证公共年金制度的平稳运转至关重要。从20 世纪50 年代中期至80 年代，日本经济保持了较快的增长速度，这段时期人口年龄结构又很年轻，年金积立金得到快速增长。到90 年代后期，年金收入和支出开始大致相近，年金积立金积累的速度减慢，但每年都有所增加。从表2 可以看出历年的年金积立金积累情况，至2000 年末，国民年金储备资产达到11 万亿日元，厚生年金储备资产达到131 万亿日元，规模极其巨大。年金积立金的收入来源除了保费外，还来自国家一般会计的转移支付、滚存积累金的运营收入等方面。

表2 年金积立金历年积累情况单位：万亿日元

资料来源：日本社会保险研究所，《日本1999 年年金白皮书年金储备运用》，表1－3－1。

3. 年金积立金投资管理体制

日本年金积立金的投资管理是和“财投计画”紧密联系在一起的。到2000 年末，根据日本法律规定，年金积立金必须100%寄存在原大藏省的资金运用部（Trust Fund Bureau，简称TFB），由资金运用部通过“财投计画”为经济和社会发展的各个领域融资。因此，分析年金积立金的运用过程，[8] 首先要考察“财投计画”体系。在日本，财政计画作为国家政策金融的工具，由来已久，早在明治时期（1868―1912年）即已形成。二战前财投资金主要由原大藏省的存款部用于购买国债，向地方公共团体、农林水产、产业基础建设等领域融资。战后财投制度得到重建并快速发展，被称为“第二财政”。在日本战后经济恢复期以及20 世纪60―70 年代经济的快速增长时期，“财投计画”在促进基础设施建设、产业发展以及社会资本的形成等方面发挥了巨大作用。进入80―90 年代后，“财投计画”投融资目标开始转向生活、住房、社会福利以及中小企业发展等领域，其规模日益膨胀。同时，由于体制上的原因，其诸多问题和弊端也逐步暴露出来。2001 年3月，日本政府开始对“财投计画”进行大幅度的改革。

从资金运用过程分析，“财投计画”是政府通过把不同渠道筹措的公共性有偿使用的资金作为原始资金，按照国家的决策导向和政策目标，投向经济和社会发展的各个领域的过程。按照资金流程，可以将“财投计画”划分为入口、中介、出口三大系统。“入口系统”是邮政储蓄、年金资金、简易生命保险等“财投计画”的资金来源，这些资金属有偿使用，需要定期偿还。“中介系统”是原大藏省的资金运用部，它象一个巨大的过滤器，将不同渠道、不同性质和不同风险的资金来源集中起来，并过滤到财投体系的出口。资金运用部负责制定每年的财投资金运用计划，其资金运用的基本出发点在于为实现经济社会发展的公共目标领域融资，以弥补市场的缺陷和社会资本的不足。作为连接“入口”和“出口”的中介，资金运用部需要定期支付从“入口”处的借款本金和利息，并收取“出口”处各个财投机构的贷款本息作为补偿。“出口系统”则是运用财投资金的各个对象机构。随着经济和社会发展形势的变化，财投资金运用对象也处于不断的调整变化之中，历史上其资金运用大体可以分为五类：一是借款给政府公库和公团等机构；二是为国家特别会计提供融资；三是一部分资金重新返回邮政储蓄账户，在金融市场上进行直接投资；四是购买地方政府债券；五是剩余资金用于购买政府债券和进行短期贷款。[9] 前四项构成了“财投计画”计划内资金运用总额，每年都要由议会进行批准。到2000 年末，计划内资金共分配给了58 家财投机构，这些机构大致可分为：国家特别会计、地方公共团体、公库、公团、事业团等。[10]