页岩气开发十大法律风险

页岩气开发十大法律风险

我国页岩气资源丰富，页岩气开发潜力巨大。但由于页岩气开发环境不成熟、监管制度不完善、市场机制不健全等因素，开发企业面临潜在的法律风险。通过分析，我们将主要法律风险归纳为以下十类，开发企业应予以关注。

一、矿权重叠风险

目前，我国页岩气有利区块80%是与中石油、中石化的常规油气区块重叠的。因此，页岩气开发可能涉及如何协调页岩气探矿权人与国有石油公司开发权利冲突的问题。考虑到国有石油公司可能优先开采常规油气，而暂时搁臵页岩气开发，将阻碍其他页岩气探矿权人开发页岩气，拖延页岩气开发进程。

为解决矿权重叠问题，11月22日，国土资源部发布《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》（《通知》），其中第八条规定，“对具备页岩气资源潜力的石油、天然气勘查区块，其探矿权人不进行页岩气勘查的，由国土资源部组织论证，在妥善衔接石油、天然气、页岩气勘查施工的前提下，另行设臵页岩气探矿权。对石油、天然气勘查投入不足、勘查前景不明朗但具备页岩气资源潜力的区块，现石油、天然气探矿权人不开展页岩气勘查的，应当退出石油、天然气区块，由国土资源部依法设臵页岩气探矿权。”

然而，以上规定仅为原则上规定，仍不够具体，甚至不现实。从勘探合同上考虑，国有石油公司在满足最低勘探投入的情况下，勘探权期

限可达7年，并且可以延期，每次2年。我国目前对勘探投入的要求不高，每平方公里约为第一年2000元/平方公里，第二年5000元/平方公里，第三年后10,000元/平方公里。此外，国有石油公司处于强势地位，要求国有石油公司退出石油、天然气区块很难实现。

对于页岩气探矿权人与页岩气区块内其他固体矿业权人冲突，《通知》规定“申请页岩气矿业权时，对申请区块内已设臵的固体矿产探矿权范围，申请人应当做出不进入其勘查范围的承诺；确需进入的，应与固体矿产探矿权人签署协议，确保施工安全，并将协议报国土资源部备案，抄报省级国土资源主管部门”。该条对解决矿权人间冲突作用有限，不利于推动页岩气资源开发。

二、采矿权取得风险

页岩气特点决定了其开发流程不同于常规气，为了保证经济规模，需要边勘探边开采，勘探阶段与开采阶段具有很大的重叠性，因此，需要在勘探权和采矿权的管理上，更为灵活，但，在目前的矿产管理制度下，页岩气勘探权人开采页岩气需要另行申请采矿权许可证，是否能够取得采矿权存在不确定性。国土部招标中，中标企业签订的页岩气勘探合同也是按照目前管理办法设计的，勘探期为3年，没有明确勘探权直接转为采矿权的条件。基于页岩气开发特点，我们建议对页岩气开发给予滚动开发的管理模式，勘探期允许同时开采，已满足其开发经济规模的需要。这点在国土部下发的《通知》中给予了部分肯定，第十一条规定：“页岩气勘查过程中可以申请试采或部分区块转

入开采，但应当依法申请试采或办理采矿权登记手续。”

但是《通知》没有规定申请试采的条件，对于已经签订页岩气勘探合同的企业，该规定是否适用也没有明确。需要国土部出台相关实施细则，以确保政策落实。

三、项目融资风险

页岩气开发成本高，目前条件下，据了解，单井费用在几千万人民币以上，远高于常规气井。主要成本集中在水力压裂和水平钻井上。由于页岩气需要连续开发，在一定程度上，打井数量决定产量。因此，前期投入巨大。对于页岩气开发的项目融资，国内还没有先例可循。根据国土部出台的相关鼓励政策，可行的融资模式包括：

（一）引入合作伙伴。

《页岩气发展规划2010-2015》及前述《通知》都明确规定了，允许多种投资主体以合资、合作的方式参与页岩气开发，包括民营企业、外国企业，拓宽了页岩气开发开发开发融资渠道。但，在国土部的招标公告中，有两点值得注意：一是投标人应为独立法人，不得以联合体投标。二是中方控股的中外合资企业。以上要求排除了合作方式参与投标页岩气勘探，而且在出资比例上进行了限制，这在外商投资产业指导目录中并没有规定。因此，在实际开发过程中，是否允许外国企业以合作方式开发页岩气还没有明确规定。根据报道，中石油与壳牌签署了开发页岩气的国内第一份PSC合同。我们理解PSC合同在法律性质上属于中外合作经营合同。但据了解，该协议尚未得到政府部

门批准。

（二）进行矿业权抵押。

2000年颁布实施的《矿业权出让转让管理暂行办法》肯定了矿业权设定抵押的合法性。因此，开发企业也可以通过抵押页岩气探矿权、采矿权的方式进行融资。实践中，可能遇到的问题是，法律上对矿业权抵押方式存在冲突，根据《探矿权采矿权评估管理暂行办法》第五条第二款规定，“以探矿权、采矿权设定抵押的，应经登记管理机关审查登记。”而《矿业权出让转让管理暂行规定》第五十七条规定，“矿业权设定抵押时，矿业权人应持抵押合同和矿业权许可证到原发证机关办理备案手续”。因此，抵押采取登记制还是备案制，实务中存在争议。各省做法也不同，开发企业需引起注意。

除了以上问题，矿业权抵押能否适用页岩气开发也是值得探讨的问题。首先，页岩气的储量难以评估。由于开发时间短，目前阶段的页岩气开发还处在勘探阶段。《页岩气发展“十二五”规划》规定，“十二五”期间主要任务是探明储量，基本完成全国页岩气资源潜力调查与评价。同时，我国页岩气地质条件复杂，储量评估缺乏国家技术标准，目前还不完全掌握页岩区块的储量情况，因此，勘探结果具有很大的不确定性。许多省份都未对探矿权抵押做出规定，金融机构很难接受。其次，探矿权抵押实现抵押权，受让人需要具有国家规定的勘查资质条件，金融机构显然不符合条件。

四、矿权转让风险

根据我国法律规定，探矿权、采矿权转让需要满足一定的条件。《探矿权采矿权转让管理办法》第五条规定：“转让探矿权，应当具备下列条件：(一)自颁发勘查许可证之日起满2年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源；(二)完成规定的最低勘查投入；(三)探矿权属无争议；(四)按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款；(五)国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。”而受让人也需要具备国家规定的勘查资质条件。这在一定程度上阻碍了页岩气勘探权人在无力开发时转让给更适合开发的主体。此外，实践中，监管部门不承认开发主体股权转让而间接实现矿权转让做法的合法性。这进一步限制了开发过程中开发主体引入战略合作方共同开发的可行性。

然而，现行的规定与页岩气招标公告的规定显然有些矛盾。公告中规定，“投标人应具有石油天然气或气体矿产勘查资质，或已与具有石油天然气或气体矿产勘查资质的企事业单位建立合作关系”意味着开发主体并不一定要有资质，只要满足其他条件，且与有资质单位有合作关系即可。比照此规定，页岩气矿权转让似乎应允许不具备资质的主体受让矿权。

五、管道运输风险

开发页岩气必然涉及外运并网问题，目前，我国的天然气管网还很不发达，且中石油拥有90%的管道所有权，处于绝对垄断地位，开发企业处于弱势地位。如何协调中石油与其他开发主体的合作关系，保证