行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策

行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策
欧阳光辉
内容摘要：行政事业单位资产是国有资产的重要组成部分，是政府部门和社会团体行使职能及各项事业发展的物质基础，管好用好这部分资产关系到国家机构的正常运转和各项事业的健康快速发展。

2008年湖南省政府发布《湖南省行政事业单位国有资产管理实施暂行办法》（湘政办发[2008]33号），对促进我省行政事业单位国有资产管理向规范化、科学化、法制化和信息化方向发展，维护行政事业单位国有资产安全完整、合理配置和有效利用，保障行政事业单位履行职能，建立适应公共财政要求的国有资产管理体制具有十分重要的指导意义。

经过几年贯彻落实，行政事业单位国有资产管理初见成效。

然而，由于思想认识不到位、体制机制不健全、监督职能弱化等方面原因导致资产管理过程中仍存在许多不容忽视的问题，如资产预算不够细化，资产配置不够科学合理，资产使用效率不够高，资产处置工作不够规范等。

本文在总结存在问题和分析原因的基础上，结合我省实际，提出了完善行政事业单位国有资产管理的对策和建议。

一、引言
行政事业单位国有资产是行政事业单位占有、使用的，其所有权由国家享有的各种经济资源。

它是各级政府行使国家权利、管理国家事务、提供公共产品和公共服务的物质基础和保障，在政府部门履行各项职能中发挥着不可或缺的重要作用。

近年来，随着社会主义市场经济体制和公共财政体系的不断完善，政府资源逐渐从一般竞争性领域退出，公共领域的投入力度不断加大，行政事业单位国有资产总量呈现不断增长的趋势。

从2004年至2006年，全国行政事业单位国有资产总量从4万亿元增长到8万亿元。

就湖南省本级的情况看，根据2007年资产清查和2010年资产信息系统数据分析，截至2009年底，省级行政事业单位国有资产总数已达1712亿元，比2006年底的省本级资产清查数增加539亿元，增长46%。

如何管好用好日益庞大的行政事业单位国有资产，充分发挥其应有的功能，是当前各级政府面临的一项重要课题。

分析整理当前行政事业单位资产管理中存在的问题及原因，提出有针对性的政策措施，是促进行政事业资产管理尽快走向规范化、科学化、法制化和信息化轨道，建立适应公共财政要求的资产管理体制的迫切需要。

二、行政事业单位国有资产管理存在的主要问题
基于对近年来在资产管理工作实践中遇到的情况分析，归纳起来，行政事业单位资产管理存在的问题主要体现在以下方面：
（1）预算编制环节。

资产管理与预算管理缺乏有机结合是资产管理中最主要的问题，集中表现在以下方面：一是部门预算安排与单位资产存量脱节。

目前的预算管理模式主要以投入控制为重点，在这种管理模式下，资产预算关心的主要是资产边际增量问题，而对资产存量管理重视不够；管理的主要目标是预算收支的合规性，而支出活动结束后形成的资产则往往成为财政部门力所不及之处。

二是对单位自筹资金购建资产的审批制度与预算审批脱节。

由于单位资产家底不清、收益披露缺乏透明度，部门预算编制中隐瞒或混淆国有资产收益的情况较为普遍，自购资产没有纳入预算编制中，部分资产游离于预算管理之外。

三是预算编制不规范。

一些部门编制预算过程中比较粗糙，没有细化到项目，只反映单位收入和支出、不反映单位存量资产及状况，导致部分单位只重资产购置、不重资产管理，只求拥有资产、不求资产效率等。

（2）资产配置环节。

在资产形成与配置方面存在的问题：一是资产购置的随意性比较大，缺乏约束。

部分单位受自身利益驱动，不顾本单位的客观需要，无限度地争资金、上项目，盲目购建。

且由于部门之间资产存量信息不对称，管预算的不掌握资产存量情况，管资产的不了解资金使用情况，难以有效控制重复购置和超实际需求购置资产的行为。

二是资产配置不合理。

由于缺乏合理的资产配置标准，或者部分资产虽有标准但未得到严格执行，造成各单位之间资产配置
不公、资产总体结构失衡和分布不合理等问题。

这些问题的存在一方面造成单位福利和津贴相差悬殊，引致社会分配不公；另一方面还刺激了单位之间的盲目攀比，增加了财政的支出负担。

（3）资产使用环节。

主要表现在：一是使用效率低，闲置浪费现象普遍。

由于资产配置不合理，重复购置严重，对使用疏于考核，又缺乏合理的资产余缺调剂渠道，造成资产闲置，利用率低；在使用过程中因缺乏规范化管理，导致各单位固定资产、流动资产、无形资产等各类资产利用率不高，其中固定资产尤为突出，闲置、浪费现象严重，使用效率和运行绩效低下。

二是使用越位。

一方面，资产出租、出借及有偿使用缺乏有效监督，众多单位资产的经营使用没有按照规定办理审批手续并进行专项管理，不仅引起一些产权纠纷、私下交易、幕后交易，而且其经营效率、效益低下，造成了资产的隐形流失。

另一方面，行政事业单位资产管理薄弱，为部分单位或个人利用国有资产谋求不合理收益提供了机会，国有资产收益已经成为各部门、各单位政策外津贴补助发放的一个主要来源。

（4）资产处置环节。

主要表现在：一是资产随意处置，处置不规范。

一些单位为了添置高档的现代化办公设备，将不到更新期限的资产提前报废、报损；一些单位在不办理任何审批手续的情况下随意转让，或擅自改变资产产权关系，拿国家的财产送人情，将资产划转给经济实体或其他单位。

二是资产处置不及时。

部分单位的资产已经损失或或由于技术进步应该进行淘汰报废，却一直疏于管理，未及时申请核销，虚增了资产；还有些单位的闲置资产没有及时再利用或调剂使用，对于出租、出借期限已到的资产没有按期收回。

这些行为不仅造成了行政事业单位资产的损失，增加了财政支出，而且还容易滋生腐败。

三是部分资产处置收入脱离财政监管。

行政事业单位国有资产处置变价和残值收入均属于国家所有，但一些单位未按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理，而是单位自行安排支出，脱离了财政部门的监管。

三、行政事业单位国有资产管理存在问题的原因分析
行政事业单位国有资产管理工作中的诸多问题，究其原因，主要是思想认识不到位、基础工作薄弱、监督机制缺乏等方面。

（1）思想认识不足，管理意识淡薄。

这首要表现为“重占用、轻管理”。

一直以来，人们认为行政事业单位国有资产是用于满足单位办公和开展工作的需要，是可以不计效益、无偿无约束使用的资产，也就是所谓的吃“财政饭”，因此对于如何管理好国有资产的责任意识、效益意识、约束意识就比较淡薄，在思想认识上“重进轻出”、“重资金，轻实物”，把国有资产管理工作放在次要的位置，导致行政事业单位在使用和管理资产上出现漏洞。

其次，对资产管理与预算管理相结合的必要性和重要性认识不够，资产管理与预算管理严重脱节；资产管理理念上存在偏差，“就资产论资产”、“为了管理而管理”，没有将资产管理与预算管理的有机结合作为管理工作的出发点和最终目标。

（2）资产管理基础工作薄弱。

一是产权管理不完善。

部分单位国有资产采取分块管理模式，产权关系不清，即资产的所有权、使用权和处置权关系不明确；此外，由于行政事业单位点多线长，存在形式多样，分布在不同部门、不同地区，国有资产管理者很难对资产进行及时有效的管理和监督，不少单位资产划拨或调剂后不及时办理移交手续和产权过户手续；或自行建设和购置的房屋及其他财产不办理产权登记，最终导致账外资产大量存在。

二是管理体制不顺畅。

部分部门、单位没有设立专门机构、专职人员负责资产管理工作，导致管理职责不清；一些地方则同时授予多个部门的资产管理职能，造成职能交叉重叠，资产管理“缺位”与“错位”并存。

三是忽视管理队伍建设。

具体表现在管理人员素质参次不齐，部分单位管理人员业务素质不高，责任心不强，专业素质欠缺。

还有不少单位财会队伍力量薄弱，没有专职的财务人员，有的单位只有出纳，没有专业会计。

（3）资产管理缺乏有效监督。

一是缺乏内部监督。

内部监督主要体现在行政事业单位内部会计监督上，由于人员短缺、制度建设不足等方面的原因，资产核算不规范，无法如实反映资产的实有数量、价值和正确履行基本的会计计量活动，也就无法行使其核算职能和监督职能。

二是
缺乏外部监督，主要是审计部门监督不力。

首先，没有处理好审计部门与财政部门、主管部门监督职能分工，也没有明确责任，以致职能重叠，监管效率低，责任落实不到位，存在审计“真空”。

其次，审计部门每年的审计工作主要是针对各单位的财务收支状况的审计，没有对单位的资产管理和使用情况进行专项审查与核实，也没有规范行政事业单位定期审查制度。

对具体的工作没有做出细致的规定，如核实资产账实、账账、账卡等是否相符。

四、完善行政事业单位国有资产管理的几点设想
根据职能定位和公共资产管理性质，财政部门在加强和规范行政事业单位国有资产管理方面负有义不容辞的责任。

解决行政事业单位国有资产管理中各层次矛盾，重在充分发挥财政部门公共资产管理的主导作用，从宣传教育、预算改革、强化基础、健全监督等方面努力，建立规范化的长效机制。

（1）加强行政事业资产管理的宣传教育工作。

一是要充分认识到行政事业资产管理宣传工作的重要性。

尤其是财政部门作为政府授权管理行政事业资产的综合部门，应加大对行政事业单位资产管理工作的宣传力度，通过多形式、多渠道、多层次和深入调查研究的方式，广泛宣传资产管理工作，积极争取各级政府对资产管理的高度重视与大力支持，使其充分认识行政事业资产管理工作的重要性和必要性，把强化国有资产管理，促进资产资源节约集约使用，作为保障社会可持续发展的重要任务来抓。

二是要充分发挥财政部门的主观能动性。

财政部门首先要从“苦练内功”出发，努力提高资产管理工作在财政管理中的地位。

充分发挥行政事业资产管理在实现财政资源配置和收入分配中的职能作用，把行政事业资产管理作为公共财政改革的重要内容，认真抓出成效。

同时，财政部门应加强与有关部门和单位的协调配合，形成管理合力，增强资产使用单位的管理意识和责任感，克服过去重购置、轻使用，重支出、轻管理的观念，强化资产管理“主人翁”意识，增强科学管理资产的自觉性和主动性，积极探索管好、用好国有资产的方式方法，最大限度地发挥国有资产的使用效益。

（2）推进行政事业资产管理与预算管理相结合。

具体而言，就是要使资产的配置、使用、处置各个环节的管理真正融入到预算管理体系中去。

首先，在配置环节要守好入口关。

行政事业资产主要来源于预算的资金投入，合理的预算安排对行政事业资产配置的科学性、均衡性至关重要。

因此，在预算编制时，要充分考虑单位资产存量状况，并进行严格审查，以存量控制增量，发挥资产管理对预算管理相互监督制约的作用，使资产配置与单位履行职责相匹配。

其次，在使用环节要把好安全关。

行政事业单位要定期向财政部门汇报资产使用情况，并针对资产管理中存在的问题提出相应的完善计划，财政部门着重从以下三个方面加以监督，并根据具体情况作出政策调整：一是落实国有资产管理责任制，构建资产管理体系；二是建立资产调剂制度，对闲置资产进行调剂使用；三是加强对资产有偿使用的监督。

第三，在处置环节要守好出口关。

行政事业资产处置收入应当在编制预算过程中完整体现。

资产处置收入应实行“收支两条线”管理，严禁资产处置收入应缴不缴或少缴，规避监管等行为。

此外，推进资产管理与预算管理的紧密结合还应做好两个方面工作：一是制定合理的资产配置标准。

以往资产管理与预算管理难以结合的一个重要原因，就是缺乏统一、科学的资产配置标准。

制定行政事业单位资产配置标准，如房屋建筑、办公用车、计算机等配置标准，要坚持以部门预算改革为中心，配合政府采购和国库集中收付改革，并紧密结合各单位履行工作职能的实际需要，以资产信息报告和资产使用绩效为基础来分类制定。

二是建立规范的资产调剂制度。

行政事业单位资产调剂是优化资产配置，提高资产利用率和财政资金使用效益的重要手段，是对预算配置资产的补充。

对于同一部门内部的资产调剂，应充分体现主管部门优化本部门资产配置的职责和权利，宜由主管部门负责管理，报财政部门备案；对于跨部门、跨地区的资产调剂，因涉及不同部门、不同领域，甚至不同地区的资产配置的变化，因此，应征得同级财政部门的同意，由同级财政部门或共同上级财政部门批准后执行。

（3）加强资产管理的基础工作。

一是加快制定行政事业单位国有资产管理的配套制度。

建立健全包括资产评估、产权界定、产权登记、产权转让、资产统计报告和监督考核的规章制度，严格按规章办事，规范资产管理行为；建立对资产管理指标进行动态监测的台账和报表制度，对国有资产的负债率、风险程度等指标进行动态监测；建立资产有偿使用以及收益分配制度。

二是加强财务基础工作，规范国有资产管理行为。

各单位要配备掌握一定财务知识技能、责任心强的人员负责资产管理，做好日常性的管理工作，把好采购、登记、维护、报损等关口，对资产的增减变动情况及时按照国家有关财务规定进行财务处理，做到账实、账账、账卡相符，要定期开展资产清查工作，掌握“家底”。

三是加强资产管理队伍建设。

各级财政部门和各行政事业单位应当明确国有资产管理的机构和人员，增强各单位管理意识，要求各单位负责人学习了解行政事业单位国有资产管理制度，保障各单位认真贯彻、执行各项制度、法规。

同时，要加强对财务会计人员的培训，不断提高资产管理队伍的业务知识水平和实际操作能力，不断适应资产管理工作的发展需要。

四是推广应用资产管理信息系统。

充分利用“金财工程”推广应用并逐步完善国有资产管理信息系统, 建立信息交换平台，发挥信息一体化的整体效能，实现“财政部门--主管部门--资产占有单位”监管体系信息的共享与交换。

财政部门通过整合各单位信息资源，建立资产资源数据库,及时、准确地掌握行政事业资产增减变动、占有使用及分布状况，为资金管理、政府采购、资产配置、处置和调剂等提供客观依据。

（4）建立全方位、多层次的监管体系。

一是要重视制度监管，尽快对现行法规制度进行修订完善,形成比较系统和完备的且适用于本地资产管理的法律体系。

二是要强化财政监督, 实现对行政事业单位国有资产的全过程监管。

结合部门预算改革，强化事前资产预算、购置、处置等事项的审核, 减少盲目购建；结合对预算单位决算审核，加大对资产使用过程中的监督检查力度，发现问题及时解决。

三是要整合财政监督资源，提高监管效率。

财政部门作为监管主体, 应承担主要监管责任，同时把审计、监察等部门纳入到监管体制内，各部门通力合作，对国有资产进行全方位的动态监管。

参考文献：
［1］谢宏.浅谈事业单位资产管理存在的问题和对策.时代经贸.
［2］张玉霞.加强行政事业单位国有资产管理的研究.财务与金融.
［3］财政部行政政法司. 行政单位国有资产管理暂行办法解读.北京：中国财政经济出版社. ［4］财政部教科文司. 事业单位国有资产管理暂行办法问答.北京：中国财政经济出版社.。