城乡一体化背景下农村学前教育的主要问题与对策

城乡一体化背景下农村学前教育的主要问题与对策胡光秘摘要：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010--2020）》中明确指出要明确政府职责、基本普及学前教育、重点发展农村学前教育，努力提高农村学前教育普及程度，支持贫困地区发展学前教育。

但是，目前我国农村的学前教育存在着：管办机制不健全、政府责任没落实、投资主体不明确、城乡严重不均衡、园间差别太大、办学条件落后、办园目标不明确、常规管理不到位、各种隐患突出、师资质量不达标、保教水平低下、评价机制不科学、监督机构走形式等一系列问题，这些问题必须在城乡一体化的进程中着力加以解决，才有可能实现《纲要》提出的目标。

本文对这一问题作了初步探讨，提出了相应的对策。

关键词：城乡一体化农村学前教育问题与对策正文：近些年来，随着社会经济的发展和城乡一体化建设特别是新农村建设的推进，农村学前教育的规模不断扩大，城乡学前教育的差距正在缩小，入园率和保教质量都有了很大提高。

但仍然存在一系列制约农村学前教育发展的严重问题，需要政府和社会各界着力加以解决。

一、什么是城乡一体化的学前教育1、城乡一体化(rural-urbanintegration)就是把工业与农业、城市与乡村、居民与农民看作一个整体，促进城乡在规划建设、产业发展、文化教育、医疗卫生等社会各个方面的平等发展，形成以城市为中心、小城镇为纽带、乡村为基础，城乡依托、互利互惠、相互促进、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系。

据国家统计局2010年末的统计数据表明，城镇人口的比例占总人口数的46.59%,比十年前（1999年）的34.78%提高了11.81个百分比，从城乡人口分布趋势来看，我国城乡一体化的形成是必然趋势。

2、城乡社会经济一体化必然要求城乡学前教育一体化，换句话说就是要求城乡学前教育均衡发展，使农村幼儿享有城市幼儿相同质量和年限的学前教育，---这就是城乡一体化的学前教育。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出：“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距”，“重点发展农村学前教育、努力提高农村学前教育普及程度、着力保证留守儿童入园”等。

但当前农村学前教育现状令人担忧，与既定目标相差甚远，还有诸多问题需要积极解决。

二、城乡一体化背景下农村学前教育的主要问题（一）、管办机制不健全、政策法规不配套目前，国家关于学前教育的法律法规还不健全，政策还不配套。

学前教育由谁来举办？怎么办？要办成什么样子？学前教育由谁来主管？怎么管？管理办法是什么？管到什么程度？关于这些问题都没有一个很清晰明确的思路和常规。

1、现在各地方关于幼儿园管辖的规定很不一致。

比如：民办的幼儿园有的地方由民政局管、有的地方由街道社区管、有的地方由教育局管；集体、企业、机关幼儿园一般是由谁办就由谁管；教育部门办的幼儿园一般是由教育部门主管。

有的地方的幼儿园是多部门管辖，但实际上找不到真正的责任部门，有事时相互推诿。

按工作性质和内容来划分，学前教育应当统一到教育部门管理，但是，教育部门在实施管理的时候，困难重重，那些非教育部门主办的学前教育机构根本就不服从管理，因为你不是投资主体，你说了不算。

这些问题都是国家法律法规的缺失带来的必然结果。

2、近30年来我国也出台了一些关于学前教育的政策。

例如：1983年的《关于发展农村幼儿教育的几点意见》，1989年的《幼儿园管理条例》、1991年的《关于改进和加强学前班管理的意见》、1995年的《关于企业办幼儿园的若干意见》、2001年的《中国儿童发展纲要（2001-2010）》、2003年《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，2007年的《关于加强民办学前教育机构管理工作的通知》、2010年国务院的《关于当前发展学前教育的若干意见》（国十条）等，这些政策法规在不同时期对我国学前教育的发展起到了一定的积极作用，但这些文件政策很不配套，大多停留在规划性和指导性的层面上，没有解决实质性的问题、可操作性不强。

3、各地方也制定了一些相应的政策，主要是督导评估制度，实践证明，某些督导评估条例，严重脱离实际，要求过高，没有明确政府在发展学前教育工作方面的责任，也没有协助和鼓励民办学前教育的措施，反而设置了种种门槛，让出资者感觉到“园难办”、让家长感觉到“园难入”，在某种程度上限制了当地学前教育事业的健康发展。

（二）、办学主体不明确、农村入园率极低1、幼儿园总量不够，入园率很低。

按教育部2009年度的统计，全国在园幼儿（3-5岁）2657.8141万人，学前三年、两年、一年的毛入园率仅为50.9%、65.0%、74.0%，农村学前一年的毛入园率仅为60%。

在园幼儿中教育部门举办的占1198.8076万人（其中学前班561.6135万人）、民办的占1134.1694万人、集体办的占214.0638万人、其他部门办的占110.7733万人。

可见，有55%的幼儿分布在非教育部门主办的幼儿园就读，说明政府没有起到主导作用。

2、学前班名不正言不顺。

大部分农村小学举办学前班实属无奈，没有财政一分钱的拨款，但又不得不办：一是小学生源的需要，二是当地村委会的要求，三是当地老百姓的愿望。

绝大部分农村没有幼儿园，只能依赖小学附属的一年学前班教育。

农村小学举办学前班在经费上是严重亏本的，2008年11月19日教育部长袁贵仁来我市阳鹊坝小学调研时，笔者给他算了一笔账：按湖北省规定，学前班每学期收费为100元，其中书本费开支大约35元、强制保险费7元、水电费10元，学校可支配的费用就只剩下48元了，假设学前班人数为40人（边远农村大部分学前班不足40人），每学期学前班的可支配总收入为：1920元，这点钱还不足以支付一位保育人员半年的工资，但按上级教育主管部门的有关要求，学前班必须配备2教1保，所以，凡是开办了学前班的小学，不得不挤占小学的师资来代课，搞得小学教师精疲力竭，费力不讨好。

从以上数据和现实不难看出，我国绝大部分农村学龄前儿童没有机会受到良好的学前教育，因为，我国没有建立起学前教育的政府责任体系，办学主体和投资主体很不明确，由此造成投资总量不够、办学规模不够、入园率不高。

与很多国家比较，我们的差距太大了，难怪大家都说：“我们的孩子从一起步就输给别人了”，祖国未来如何强大？如何繁荣？（教育部长袁贵仁到鄂西山区学校调研学前教育情况）（本文作者胡光秘陪同袁贵仁部长调研）（三）、城乡严重不均衡、园际间差别太大1、城乡学前教育发展极不均衡。

主要表现为：一是起点不均衡，城镇学前教育从3岁起步甚至更早，山区农村山大人稀没有幼儿园，只能依赖当地小学附设的学前班，所以农村学前教育只能从5岁或6岁起步；二是过程不均衡，城乡学前教育机构的教学条件相差甚远，城乡幼儿园的保教水平天壤之别，没有均衡可谈；三是结果不均衡，城镇幼儿至少接受3年的学前教育，在进入小学时已经有了较高的智力发展水平，农村的幼儿只有60%能接受1年的学前教育，在进入小学时，与同龄的城里幼儿比较，智力发展水平和行为习惯养成都相差很大。

由此延伸到小学、中学甚至到大学，所以有人说：“人与人之间的不公，其实从你一出生就存在了”。

2、此园与彼园差距太大。

在城乡严重不均衡的条件下，由于社会财富的多次（多级）分配不公，导致我国城市的学前教育也呈现出两级分化的格局。

主要表现为：一是“贵族幼儿园”不断兴起。

因为有强大的教育市场，部分民间投资者（有的只能算是投机者）投资开办了办学条件非常优越的幼儿园（俗称“贵族幼儿园”），通过收取高额的学费维持运行甚至牟取暴利，这样的幼儿园学习环境很好、师资配备很整齐、保教水平和伙食标准较高、游戏及课程开设很丰富，这对幼儿的全面健康发展确实很有好处。

但这样的幼儿园只能供有钱人（贵族）上，普通市民和农村的孩子只能望尘莫及。

二是“皇家幼儿园”独树一帜。

城里还有一类幼儿园，老百姓的孩子也是很难上的。

那就是各级政府机关开办的幼儿园或者县市级以上教育局主办的幼儿园（俗称“皇家幼儿园”），这些幼儿园因为有政府及各部门的财经支持（幼儿园每年都能以各种名目从政府有关部门获得大量办园资金），办园条件相当优越，收费标准也较高，主要供各级机关干部子女或部分有政府关系且出得起钱的家长子女上学，普通市民和农民的孩子也是望尘莫及的。

三是“菜市场幼儿园”落地开花。

城市里还大量存在着一些在菜市场和密集居民区附近开办的幼儿园，办园条件差、收费标准低、规模小，主要供普通市民和农民工子女上学，由于没有资金来源仅靠收取的学费艰难的维持着运转，加上投资人还要盈利，所以，条件一直得不到改善，办园质量一直不高，虽说入园的起点是均衡的，受到的学前教育年限也是一样的，但教育的过程和结果却不是均衡的。

（四）、办学条件很落后、各种隐患很突出1、各种用房面积不够，户外活动场地有限。

按教育部2009年的统计，全国城乡平均计算，活动室面积每生不足3平方，午休睡眠室每生仅1.3平方，图书室每生仅0.18平方，户外活动场地每生不足6平方，幼儿图书每生仅6册。

农村的幼儿园（学前班）除了有活动室（教室）外，什么图书室、多功能室、午休室、保健室、晨检室、餐厅等都是没有的，有的甚至连午餐服务也无法提供，更不用说钢琴（电子琴）、多媒体等现代化的设施设备了，唯一比城镇好一点的就是户外活动场地了，虽然硬化绿化美化不够，但面积还是较大的。

2、各种隐患很突出，职能部门治理无力。

一是食品卫生安全隐患较大,表现为从业人员健康状况、卫生习惯、食品渠道、食堂操作间条件、食堂管理不良等。

二是流行病和疾病防疫隐患较大，表现为幼儿园卫生环境不良、幼儿身体抵抗能力差、医护专职人员缺乏、教职工队伍防疫知识和技能缺失等。

三是治安隐患较大，表现为幼儿是社会的弱势群体、幼儿园的技防人防能力差，为了节约开支，有的幼儿园连一个保安员也没有请，有的幼儿园本身就处于闹市区，根本没有围墙，空间上属于开放式的，所以，治安隐患太大。

四是交通安全隐患较大，笔者参加过多次幼儿园安全检查，发现很多幼儿园没有符合要求的校车接送幼儿上下学，为了节约钱，大多是租用社会闲散的、甚至是“三无”车辆接送，2011年3月我随检查组到恩施城区某幼儿园检查，看到一辆无校车标志的7座小面包车上竟然装载了21名幼儿上学；另据《恩施晚报》2011年4月16日第一版报道：州城一幼儿园校车严重超载，7座面包车“塞”42名孩子；真是触目惊心呀。

五是“五防”隐患较大，特别是老城区的老幼儿园，突出表现为幼儿园的“五防”条件不够、教职工的“五防”意识和能力薄弱。

虽然存在上述诸多安全隐患，但由于我国对学前教育机构的管理体制不健全，各部门在管理上各自为阵，多头管理，实际上一头都落实不了。

（五）、师资条件不达标、保教质量很低下1、纵观全国的学前教育系统，普遍存在着师资数量严重不足、保教水平低下的问题。