城乡一体化背景下农村学前教育的主要问题与对策

城乡一体化背景下农村学前教育的主要问题与对策
胡光秘
摘要：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010--2020）》中明确指出要明确政府职责、基本普及学前教育、重点发展农村学前教育，努力提高农村学前教育普及程度，支持贫困地区发展学前教育。

但是，目前我国农村的学前教育存在着：管办机制不健全、政府责任没落实、投资主体不明确、城乡严重不均衡、园间差别太大、办学条件落后、办园目标不明确、常规管理不到位、各种隐患突出、师资质量不达标、保教水平低下、评价机制不科学、监督机构走形式等一系列问题，这些问题必须在城乡一体化的进程中着力加以解决，才有可能实现《纲要》提出的目标。

本文对这一问题作了初步探讨，提出了相应的对策。

关键词：城乡一体化农村学前教育问题与对策
正文：
近些年来，随着社会经济的发展和城乡一体化建设特别是新农村建设的推进，农村学前教育的规模不断扩大，城乡学前教育的差距正在缩小，入园率和保教质量都有了很大提高。

但仍然存在一系列制约农村学前教育发展的严重问题，需要政府和社会各界着力加以解决。

一、什么是城乡一体化的学前教育
1、城乡一体化(rural-urbanintegration)就是把工业与农业、城市与乡村、居民与农民看作一个整体，促进城乡在规划建设、产业发展、文化教育、医疗卫生等社会各个方面的平等发展，形成以城市为中心、小城镇为纽带、乡村为基础，城乡依托、互利互惠、相互促进、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系。

据国家统计局2010年末的统计数据表明，城镇人口的比例占总人口数的46.59%,比十年前（1999年）的34.78%提高了11.81个百分比，从城乡人口分布趋势来看，我国城乡一体化的形成是必然趋势。

2、城乡社会经济一体化必然要求城乡学前教育一体化，换句话说就是要求城乡学前教育均衡发展，使农村幼儿享有城市幼儿相同质量和年限的学前教育，---这就是城乡一体化的学前教育。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确提出：“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距”，“重点发展农村学前教育、努力提高农村学前教育普及程度、着力保证留守儿童入园”等。

但当前农村学前教育现状令人担忧，与既定目标相差甚远，还有诸多问题需要积极解决。

二、城乡一体化背景下农村学前教育的主要问题
（一）、管办机制不健全、政策法规不配套
目前，国家关于学前教育的法律法规还不健全，政策还不配套。

学前教育由谁来举办？怎么办？要办成什么样子？学前教育由谁来主管？怎么管？管理办法是什么？管到什么程度？关于这些问题都没有一个很清晰明确的思路和常规。

1、现在各地方关于幼儿园管辖的规定很不一致。

比如：民办的幼儿园有的地方由民政局管、有的
地方由街道社区管、有的地方由教育局管；集体、企业、机关幼儿园一般是由谁办就由谁管；教育部门办的幼儿园一般是由教育部门主管。

有的地方的幼儿园是多部门管辖，但实际上找不到真正的责任部门，有事时相互推诿。

按工作性质和内容来划分，学前教育应当统一到教育部门管理，但是，教育部门在实施管理的时候，困难重重，那些非教育部门主办的学前教育机构根本就不服从管理，因为你不是投资主体，你说了不算。

这些问题都是国家法律法规的缺失带来的必然结果。

2、近30年来我国也出台了一些关于学前教育的政策。

例如：1983年的《关于发展农村幼儿教育的几点意见》，1989年的《幼儿园管理条例》、1991年的《关于改进和加强学前班管理的意见》、1995年的《关于企业办幼儿园的若干意见》、2001年的《中国儿童发展纲要（2001-2010）》、2003年《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》，2007年的《关于加强民办学前教育机构管理工作的通知》、2010年国务院的《关于当前发展学前教育的若干意见》（国十条）等，这些政策法规在不同时期对我国学前教育的发展起到了一定的积极作用，但这些文件政策很不配套，大多停留在规划性和指导性的层面上，没有解决实质性的问题、可操作性不强。

3、各地方也制定了一些相应的政策，主要是督导评估制度，实践证明，某些督导评估条例，严重脱离实际，要求过高，没有明确政府在发展学前教育工作方面的责任，也没有协助和鼓励民办学前教育的措施，反而设置了种种门槛，让出资者感觉到“园难办”、让家长感觉到“园难入”，在某种程度上限制了当地学前教育事业的健康发展。

（二）、办学主体不明确、农村入园率极低
1、幼儿园总量不够，入园率很低。

按教育部2009年度的统计，全国在园幼儿（3-5岁）2657.8141万人，学前三年、两年、一年的毛入园率仅为50.9%、65.0%、74.0%，农村学前一年的毛入园率仅为60%。

在园幼儿中教育部门举办的占1198.8076万人（其中学前班561.6135万人）、民办的占1134.1694万人、集体办的占214.0638万人、其他部门办的占110.7733万人。

可见，有55%的幼儿分布在非教育部门主办的幼儿园就读，说明政府没有起到主导作用。

2、学前班名不正言不顺。

大部分农村小学举办学前班实属无奈，没有财政一分钱的拨款，但又不得不办：一是小学生源的需要，二是当地村委会的要求，三是当地老百姓的愿望。

绝大部分农村没有幼儿园，只能依赖小学附属的一年学前班教育。

农村小学举办学前班在经费上是严重亏本的，2008年11月19日教育部长袁贵仁来我市阳鹊坝小学调研时，笔者给他算了一笔账：按湖北省规定，学前班每学期收费为100元，其中书本费开支大约35元、强制保险费7元、水电费10元，学校可支配的费用就只剩下48元了，假设学前班人数为40人（边远农村大部分学前班不足40人），每学期学前班的可支配总收入为：1920元，这点钱还不足以支付一位保育人员半年的工资，但按上级教育主管部门的有关要求，学前班必须配备2教1保，所以，凡是开办了学前班的小学，不得不挤占小学的师资来代课，搞得小学教师精疲力竭，费力不讨好。

从以上数据和现实不难看出，我国绝大部分农村学龄前儿童没有机会受到良好的学前教育，因为，我国没有建立起学前教育的政府责任体系，办学主体和投资主体很不明确，由此造成投资总量不够、
办学规模不够、入园率不高。

与很多国家比较，我们的差距太大了，难怪大家都说：“我们的孩子从一起步就输给别人了”，祖国未来如何强大？如何繁荣？
（教育部长袁贵仁到鄂西山区学校调研学前教育情况）
（本文作者胡光秘陪同袁贵仁部长调研）
（三）、城乡严重不均衡、园际间差别太大
1、城乡学前教育发展极不均衡。

主要表现为：
一是起点不均衡，城镇学前教育从3岁起步甚至更早，山区农村山大人稀没有幼儿园，只能依赖当地小学附设的学前班，所以农村学前教育只能从5岁或6岁起步；
二是过程不均衡，城乡学前教育机构的教学条件相差甚远，城乡幼儿园的保教水平天壤之别，没有均衡可谈；
三是结果不均衡，城镇幼儿至少接受3年的学前教育，在进入小学时已经有了较高的智力发展水平，农村的幼儿只有60%能接受1年的学前教育，在进入小学时，与同龄的城里幼儿比较，智力发展水平和行为习惯养成都相差很大。

由此延伸到小学、中学甚至到大学，所以有人说：“人与人之间的不
公，其实从你一出生就存在了”。

2、此园与彼园差距太大。

在城乡严重不均衡的条件下，由于社会财富的多次（多级）分配不公，导致我国城市的学前教育也呈现出两级分化的格局。

主要表现为：
一是“贵族幼儿园”不断兴起。

因为有强大的教育市场，部分民间投资者（有的只能算是投机者）投资开办了办学条件非常优越的幼儿园（俗称“贵族幼儿园”），通过收取高额的学费维持运行甚至牟取暴利，这样的幼儿园学习环境很好、师资配备很整齐、保教水平和伙食标准较高、游戏及课程开设很丰富，这对幼儿的全面健康发展确实很有好处。

但这样的幼儿园只能供有钱人（贵族）上，普通市民和农村的孩子只能望尘莫及。

二是“皇家幼儿园”独树一帜。

城里还有一类幼儿园，老百姓的孩子也是很难上的。

那就是各级政府机关开办的幼儿园或者县市级以上教育局主办的幼儿园（俗称“皇家幼儿园”），这些幼儿园因为有政府及各部门的财经支持（幼儿园每年都能以各种名目从政府有关部门获得大量办园资金），办园条件相当优越，收费标准也较高，主要供各级机关干部子女或部分有政府关系且出得起钱的家长子女上学，普通市民和农民的孩子也是望尘莫及的。

三是“菜市场幼儿园”落地开花。

城市里还大量存在着一些在菜市场和密集居民区附近开办的幼儿园，办园条件差、收费标准低、规模小，主要供普通市民和农民工子女上学，由于没有资金来源仅靠收取的学费艰难的维持着运转，加上投资人还要盈利，所以，条件一直得不到改善，办园质量一直不高，虽说入园的起点是均衡的，受到的学前教育年限也是一样的，但教育的过程和结果却不是均衡的。

（四）、办学条件很落后、各种隐患很突出
1、各种用房面积不够，户外活动场地有限。

按教育部2009年的统计，全国城乡平均计算，活动室面积每生不足3平方，午休睡眠室每生仅1.3平方，图书室每生仅0.18平方，户外活动场地每生不足6平方，幼儿图书每生仅6册。

农村的幼儿园（学前班）除了有活动室（教室）外，什么图书室、多功能室、午休室、保健室、晨检室、餐厅等都是没有的，有的甚至连午餐服务也无法提供，更不用说钢琴（电子琴）、多媒体等现代化的设施设备了，唯一比城镇好一点的就是户外活动场地了，虽然硬化绿化美化不够，但面积还是较大的。

2、各种隐患很突出，职能部门治理无力。

一是食品卫生安全隐患较大,表现为从业人员健康状况、卫生习惯、食品渠道、食堂操作间条件、食堂管理不良等。

二是流行病和疾病防疫隐患较大，表现为幼儿园卫生环境不良、幼儿身体抵抗能力差、医护专职人员缺乏、教职工队伍防疫知识和技能缺失等。

三是治安隐患较大，表现为幼儿是社会的弱势群体、幼儿园的技防人防能力差，为了节约开支，有的幼儿园连一个保安员也没有请，有的幼儿园本身就处于闹市区，根本没有围墙，空间上属于开放式的，所以，治安隐患太大。

四是交通安全隐患较大，笔者参加过多次幼儿园安全检查，发现很多幼儿园没有符合要求的校车接送幼儿上下学，为了节约钱，大多是租用社会闲散的、甚至是“三无”车辆接送，2011年3月我随检查组到恩施城区某幼儿园检查，看到一辆无校车标志的7座小面包车上竟然装载了21名幼儿上学；另据《恩施晚报》2011年4月16日第一版报道：州城一幼儿园校车严重超载，7座面包车“塞”42名孩子；真是触目惊心呀。

五是“五防”隐患较大，特别是老城区的老幼儿园，突出表现为幼儿园的“五防”条件不够、教职工的“五防”意识和能力薄弱。

虽然存在上述诸多安全隐患，但由于我国对学前教育机构的管理体制不健全，各部门在管理上各自为阵，多头管理，实际上一头都落实不了。

（五）、师资条件不达标、保教质量很低下
1、纵观全国的学前教育系统，普遍存在着师资数量严重不足、保教水平低下的问题。

按教育部2009年底的统计数据，全国幼儿园教职工总数为：157.0756万人，其中112.7798万人专任教师（含园长）中69.1653万人没有职称，占61.33%，。

如果不含园长，全国幼儿专任教师仅有98.5889万人，保健员仅有12.3764万人，可是全国幼儿园共有86.7894万个班级，在园幼儿2657.8141万人，也就是说，平均1.14个班级或27名幼儿才有1名专任教师、7个班级或215名幼儿才有1名保健员，这还是全国的平均水平，如果仅看农村，就可想而知了，何谈2教1保？60%以上的人没有教师职称，何谈保教质量？
2、学前教育机构的教职工工作量大，工资福利待遇低。

全国各地的很多研究表明，内地普通幼儿园教师的工资大多停留在每月600-1300元左右，保育员（或生活教师）每月500-1000元，而且，医疗保险、工伤保险、养老保险等均没有保证。

同时，幼教的社会地位也相当低下。

3、学前教育机构的教职工流动性大，且女性占绝大多数，不利于幼儿心理、智力、行为、性格的健康发展。

按教育部2009年底的统计数据，全国157.0756万人幼儿园教职工中，女性145.5808万人，占92.28%。

同时，有关研究表明，学前教育机构教职工年流动率接近50%，可以想象，我们国家的未来、祖国的花朵是在怎样的教育条件下“茁壮成长”的。

（六）、办园目标不明确、常规管理不到位
1、办园目标不明确，多以追求利益最大化为现实目标，急功近利，没有事业发展规划，走到了算到了。

2、幼儿园各项工作的常规管理混乱：
一是课程管理混乱，表现为乱开课程乱用教材、乱贴教法标签、为谋利乱办特色班，什么英语特色班、计算机特色班、美术特色班、蒙氏特色班、拉丁舞班等，搞得家长眼花缭乱，有的严重违反幼儿身心发展的自然规律，幼儿教育严重小学化。

二是教学（游戏）活动管理混乱，表现为教师不准备活动预案就开始组织活动，活动目的、活动重点、活动过程都不明确，活动组织的随意性非常大。

三是后后勤财务管理混乱，表现为服务意识薄弱、账务财物管理家庭化（“包包帐”）等。

四是户外活动管理混乱，表现为组织户外活动没有详细计划和安全预案等。

五是作息时间管理混乱。

六是教师管理混乱，表现为教师入门关把持不严，众多没有幼教资格证和职称证的人员进入幼教行业，进入后又没有相应继续教育培训。

按教育部2009年的统计，全国农村幼教专职教师23.2433万人中，有17.2516万人没有职称证，14.2177万人学历为高中及以下，分别占74.2%和61.2%。

（七）、评价机制不科学、监督机构走形式
1、科学合理的评价机制没有真正建立起来。

由谁来评价？评价的依据是什么？评价方案是否科学合理？如何实施？评价结果如何使用等？
2、评价主体不具有权威性。

目前，对学前教育机构的评价，主要是由当地教育部门实施的，评价方案大多不切合实际，评价结果也没有使用价值。

针对非教育系统主办的学前教育机构来说，教育部门作为评价主体根本不具有权威性。

3、部分职能部门依据形势的需要，不定期的组织一些专项督导检查，大部分是走走形式，应付上级检查而已。

比如：安全检查、食品卫生检查、防疫工作检查等等。

三、城乡一体化背景下农村学前教育的主要对策
（一）、完善管办体制、明确投资主体、加大学前教育投入
1、建议国家制定与《义务教育法》并列的《学前教育法》。

按年龄阶段（学段）划分，《学前教育法》覆盖0～6岁幼儿教育，《义务教育法》覆盖小学初中教育，从而以法律的形式对我国学前教育的举办、管理、发展做出规定，并且要高度重视农村的幼儿教育。

2010年7月我国发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010--2020）》，第三章明确提出：“明确政府职责”、“重点发展农村学前教育”、“基本普及学前教育”。

为解决“入园难”“入园贵”的实际问题，2010年11月21日国务院又出台了《关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）（俗称“国十条”），这标志着我国学校教育走入到了一个新时期。

2、明确投资主体。

以政府财政投入为主导，大力鼓励和引导社会资本进入学前教育系统。

从“国十条”的出台可以看出，政府作为投资主体的地位和责任逐渐明确，但要真正落实还要看各级政府贯彻执行的力度。

短期内，在我们山大人稀的农村，以村或联片村建立大型的幼儿园还不可能，幼儿的身体特征和行为能力决定了其必须“就近入园”，所以，要普及农村学前三年教育实属困难，权益之计是：首先把农村学前一年（学前班）教育纳入到义务教育体系中加以管理，各村级小学附设学前班，所需经费由政府财政直接负担，重构学前教育的财政投资体制，将学前一年教育的经费纳入教育财政总体经费中，以生均公用经费投入的方式加以实施，并充分利用义务教育的闲散资源，争取在3年内普及学前一年教育，确保农村的全体幼儿能享受一年较好质量的学前教育，以此逐渐减小城乡差距。

3、国家应加大教育资金总量的投入。

首先是要尽快实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值
的比例达到4%的目标。

早在1993年2月13日中共中央国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出了：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%”的目标，也就是说，到2000年，4%已经成为财政性教育经费支出占比的下限，可是2000年实际只有2.86%，到2004年又下滑到2.79%，只相当于1999年的水平，随后逐渐上升，2009年达到3.59%。

但遗憾的是，18年过去了，4%的占比仍未实现。

以教育部和国家统计局公布的数据为依据，按4%的占比计算，从2000年到2009年10年间，国家财政性教育经费支出累计“欠账”近1.7万亿元。

2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》又一次提出：“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%。

”指日可待。

即使是达到4%，也只相当于很多国家几十年前的水平，根据世界银行2001年的统计，在澳大利亚、加拿大、法国、日本、英国和美国等高收入国家公共教育支出占GDP的平均值为4.8%，而哥伦比亚、古巴、约旦、秘鲁等中低收入国家公共教育支出占GDP的平均值为5.6%。

4、增加学前教育经费在国家财政性教育经费支出中的比例。

很多发达国家预算内教育经费中学前教育所占比例平均达到或超过了7％。

与我国国情较为接近的巴西、墨西哥、蒙古等发展中国家，这一比例均达到或超过了8％。

全国人大常委、北京师范大学教授庞丽娟建议我国学前教育经费在同级财政性教育经费中所占比例不低于7％。

但我国目前这一比例还低得可怜，多年来停留在1.5％左右，而且，就是这个1.5％的经费投向也是极其不均衡的，投向农村学校教育的几乎为零。

2011年中央财政向学前教育投入30亿元，虽然按比例算只是杯水车薪，但表明国家对学前教育的重视程度正在发生变化。

5、增加农村学前教育经费在全国学前教育经费总额中的比例，重点向偏远农村倾斜。

同时，积极支持鼓励中档民办（集体办）幼儿园的建设和发展，要在用地、财税、招生、批文、贷款等方面给予政策支持。

按教育部2009年的统计，在园幼儿有42.9%分布在民（集体）办的幼儿园。

（二）、逐渐扩大规模、科学布局设点、均衡城乡办学条件
1、采用新建、扩建、改建等办法，扩大幼儿园的招生规模，规模及效益，没有规模就没有效益。

新建幼儿园应按标准化建设，配套实施设备必须齐全，要注意考虑学前教育场所的特殊性。

2、科学布局设点，方便就近入学。

偏远农村特定区域内的幼儿总数可能不足建一间幼儿园的需要，建议联村设置幼儿园，因为上下学路途遥远，最好建立寄宿制幼儿园，一周接送一次。

3、利用政策和资金两大杠杆来调节城镇和农村幼儿园的均衡发展问题。

在政府主导的基础上，城镇幼儿园建设可以引入市场化的运作模式，大量吸引社会资本加入，建立满足不同层次需要的特色幼儿园，但农村幼儿园必须全面依靠政府建立和完善。

4、政府出资办好乡镇中心幼儿园，发挥中心园在规范管理方面的辐射作用。

建议县级政府将“办好乡镇中心幼儿园”纳入对乡级政府的责任目标考评体系，强化政府职能。

5、大力支持农村小学充分利用普九闲置资源办好学前班，学前班是幼儿园向小学过度和衔接的班级，由小学开办较好。

上下学时有小学生一起同行，家长也比较放心一点。

当前恩施的义务教育资源严重浪费，大量的教育场所闲置，很多小学的教学楼刚一建成，学校就空无一人了，比如：如投资20
多万元的芭蕉乡苏家寨小学，教学楼竣工后一个学生都没有了，这样的例子在恩施很多。

6、在新农村建设中，乡级政府应该合理规划乡村托儿所和幼儿园，给学前教育留下地盘。

（三）、建立师训体系、增加幼师数量、提高保教人员待遇
1、恢复和建立幼儿培养体系，培养大量合格的幼师。

建议国家在二类院校开设2～3年制的幼师专业，开辟政策鼓励优秀男高中毕业生报考幼师；建议在职业技术院校开设2年制保育专业，招收初高中毕业生就读。

各地市人社局的培训机构和教育局的继续教育机构在短期内也应加强幼儿教师资和保育员的培训工作。

同时，对幼师和保育专业毕业的学生在入岗就业上给予政策性的支持。

2、提高农村学前教育机构保教人员的待遇。

首先是提高工资待遇，平均工资水平应高于当地社会工资标准，并逐年不断提高，要有最低工资保障和劳动保障，法定节假日应享受带薪假，要进一步完善养老保险、医疗保险、工伤保险、保障住房等方面的一系列法规，做到幼儿教师与小学教师同待遇。

3、加强学前教育机构中的党组织和工会组织建设，使他们完全享有作为普通公民和教师的一切政治权力。

（四）、规范办园行为、加强内部管理、不断提高保教质量
1、结合新形势新要求，修订完善《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》、《幼儿园教育指导纲要》，现行的以上几个规章都已严重不符合新时期的要求，而且也很不全面，很难规范办园行为和工作常规。

建议将所有规范幼儿园常规工作的文件整合在一起，重组为《学前教育机构常规管理办法》，以此，加强学前教育机构的建设和常规管理。

2、突出几个重点、抓住几个关键。

一是建园标准要严控，不是什么人在什么地方都可以开办幼儿园，政府必须依据整体规划和科学布局审批并指导各类不同标准幼儿园的建设，方便幼儿就近入学。

严禁用财政性教育经费开办高标准高收费的幼儿园，原有的要迅速整改。

二是收费标准要严管，政府应制定不同类别幼儿园的收费标准，特别要注意遏制部分民办幼儿园高收费乱收费的问题，政府应建立一套幼儿园成本核算体系，对远高于成本收费的幼儿园进行有效控制。

三是安全隐患（食品、交通、疫情、治安等）要严查，由于学前教育机构人员的特殊性，应该把安全工作放在首要位置，没有安全就没有一切。

四是教材要严审，防止乱用教材，必须使用国家有关机构审定通过的教材，以有利于儿童身心智能的全面发展，制止“学前教育小学化”的现象。

五是教学方法要严导，目前，中小学的教材教法研究还比较深入，但幼儿教材教法的研究还很薄弱，所以，各级教科研部门应切实加强研究和指导，确保幼儿游戏及教育活动优质高效。

六是师德要严训，幼儿教师和保育人员是幼儿人生中第一次接触的除父母以外的老师，老师的言行、性格、品质可能影响幼儿的一生，所以，幼师的师德是第一位的，必须严格训练。

七是伙食要严规。

幼儿正是长身体的时候，需要全面合理的膳食营养，有的民办幼儿园为多谋利，。