建国年来我国社会救助发展历程与制度迁

刘喜堂：建国60年来我国社会救助发展历程与制度迁摘要：建国六十年来，我国的社会救助由早期的临时性紧急生活救助，发展为以农村为主、城乡分野的定期定量救助，再到开放以后以城乡低保为核心的新型社会救助体系。

改革开放以后，为适应社会主义市场经济体制的变迁，我国传统社会救助制度逐步发展为以最低生活保障、农村五保供养为核心，以医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助为辅助，以临时救助、社会帮扶为补充的覆盖城乡的新型社会救助体系。

我国这样一个新型社会救助体系，不仅大大提升了社会救助的政治地位，强化了政府责任，而且从根本上改变了中国社会保障制度的理念，实现了从人性关爱到维护权利的转变，凸显了政府在维护公民基本生活安全方面的责任。

在保障的功能上已经开始从“生存保障”向“生活保障”转变，在保障困难群众基本生活权益、维护基层社会稳定等方面发挥了重要作用，成为我国社会保障体系的重要组成部分。

关键词：社会救助；社会保障体系；制度变迁；政府责任社会救助是指由政府承担责任，为城乡贫困家庭提供物质帮助，使这些家庭能够抵御生存危机，从而维持他们基本生活的一种社会保障制度。

我国社会救助制度模式的选择及其发展，既与特定时期的社会条件、经济发展状况有关，也受到经济体制、用工方式以及社会保障制度的制约。

建国初期的社会救助主要通过紧急救助的形式，为战后大量贫民提供临时性救助，帮助他们渡过难关。

进入全面建设社会主义时期后，单位体制成为我国最主要、最基本的社会组织方式，社会救助的主体转变为孤老病残、无单位人员以及一些具有特殊社会身份的困难人员，拾遗补缺的作用明显。

改革开放前期，我国的社会救助先是恢复计划经济时期的救助模式，维持城乡分野的救助格局，并在救助范围、救助方式、救助资金投入等方面有所发展。

进入20世纪90年代以后，与社会主义市场经济体制相适应，逐步构建了以低保救助、五保供养为核心，以专项救助为辅助，覆盖城乡的新型社会救助体系，初步实现了新型社会救助制度的定型化、规范化和体系化，实现了济贫理念由“救济”向“救助”的转变，为今后我国社会救助事业的稳步发展奠定了基础。

一、建国初期到社会主义改造时期的社会救济(1949年—1955年)由于连年战乱，民生凋敝，建国初期的社会经济面临崩溃。

新生的人民政权在积极发展生产、强化社会调控能力的同时，迫切需要安抚贫民，解决他们最为紧迫的生存问题，维护基层社会稳定。

加之从1949年到1952年接连发生全国性的水、旱、风暴等自然灾害，造成这一时期城乡贫困人口众多，需要救济的人群包括灾民、难民、贫民、散兵游勇、失业人员和无依无靠的孤老残幼等十余种。

据统计，1949年底全国有灾民4550多万人、数百万孤老病残人员，全国急需救济的群众总数在5000万人以上，占当时全国总人口的10%。

此外，大量失业人员生活也陷入困境。

据1950年9月底的不完全统计，“全国失业工人共有1220231人，失业知识分子188261人，共计1408492人。

此外，尚有半失业者255769人，将失业者120472人”。

解决这部分群众的生活困难，保障他们的基本生活，对解放战争的彻底胜利和新生人民政权的巩固具有重要意义。

新成立的中央政府对困难群众救济工作十分重视。

1950年4月，中央人民政府组织召开中国人民救济代表会议，会议确定了“在政府领导下，以人民自救自助为基础开展人民大众的救济福利事业”的基本救济原则。

会后成立中国人民救济总会，并确立救灾救济的工作方针是“在自力更生原则下，动员与组织人民实行劳动互助，实行自救、自助、助人”。

1950年7月，第一次全国民政会议将救灾救济确定为内务部的重点工作之一，并设立社会司主管全国社会救济工作。

1953年7月，内务部增设救济司，主管农村救灾和社会救济事务。

各级政府也相应设立了专门的职能机构，社会救济工作随之在全国范围内广泛展开。

这一时期的社会救济具有明显的突击性紧急救助特征，针对不同人群采取不同救助政策，主要救济形式：一是为困难群众发放救济款物。

1950年到1954年，国家共发放10亿元农村救灾救济款，同时还发放了大量的救济物资。

针对城市无依无靠的孤老病残人员以及其他生活困难人员，主要通过经常性救济或临时性救济方式保障其基本生活。

据不完全统计，从1954年到1957年国家共支出城市社会救济费1亿多元，救济了1000多万人。

二是发动慈善募捐，组织群众互助互济。

通过开展捐赠“一把米”、“一件衣”、“一元钱”等群众互助活动，维持困难群众基本生活。

1956年9月，内政部谢觉哉部长专门向中央提出募捐寒衣救济灾民的请示，经中央批准后，部分省份在县级以上机关、团体、企业干部等中间开展募捐工作，对化解自然灾害对农村困难群众的影响发挥了重要作用。

一些地方还组织互助组、合作社等合作组织，展开生产自救。

三是通过遣散、教育、改造等方式，解决游民、娼妓等问题。

对于流散在大小城市的国民党军队散兵游勇，除一小部分经短期集训教育后安置到厂矿就业外，大部分发给路费钱粮资遣回乡。

全国共资遣俘虏和散兵游勇约400万人。

对一般流氓分子和娼妓则采取教育和救济相结合的方式，成立专门的生产教养院、妇女教养院和新人习艺所等机构进行教育改造。

截止1953年11月，全国共创立920所生产教养院，收容改造妓女、乞丐、小偷、游民等万人。

四是妥善安置农村流入城市的难民、灾民和贫民。

采取的安置措施主要是疏散、收容、遣送等。

据南京、上海、武汉、广州等8个城市的粗略统计，到1950年底，共遣送回乡110多万人。

这对于稳定城市社会起到了重要作用。

五是解决失业人员基本生活问题。

一方面，积极发展生产，吸引就业；另一方面，“以以工代赈为主，而以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金等为补助办法”，进行救济和安置。

截止1950年9月底，“以工代赈78955人，生产自救74798人，还乡生产62922人，发放救济金405775人，转业训练23157人，介绍就业81458人，共计726635人，即有半数以上的失业工人已经得到救济。

建国初期大规模的紧急救济，不仅使数千万挨冻受饿、挣扎在死亡线上的人员有吃有住有衣穿，摆脱了死亡威胁，而且对于妥善解决旧社会的遗留问题，恢复发展国民经济，巩固新建立的人民政权起到了至关重要的作用。

这一时期确立的社会救济方针、原则和方式，成为我国社会救助制度的雏形，同时也为今后我国社会救助事业的发展奠定了基础。

二、全面建设社会主义时期的社会救济(1957年—1977年)1957年，随着“三大”改造任务的基本完成，我国进入全面建设社会主义时期。

此时，战争创伤已经医治，国民经济全面恢复，公有制主导地位确立，人民的物质生活有了明显改善，城乡困难人员大量减少，社会救济的对象、内容和方式都发生了新的变化，救助模式由紧急性救济转向经常性救济，城乡救济也开始呈现二元经济结构特征。

在农村，五保供养制度初步建立，集体经济组织开始承担社会救济责任。

1956年，一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》中首次指出：“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠”；1958年12月，中共八届中央委员会六次会议通过的《关于人民公社若干问题的决议》中提出，“要办好敬老院，为那些无子女依靠的老年人(五保户)提供一个较好的生活场所”。

农村人民公社体制建立后，贫困以及丧失劳动能力的农户，其生老病死都由生产队负责。

1960年4月，二届全国人大二次会议通过的《1956年到1967年全国农业发展纲要》，明确要求农村集体经济组织要对缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独社员在生活上给以适当的照顾，使他们的生养死葬都有指靠。

农村五保供养制度的建立和发展是这一时期最突出的制度创新。

对其他农村困难户的救济，则主要采取农村集体经济组织为主、国家保障为辅的救济方式。

60年代初期，受自然灾害影响农村贫困户大增。

国家一方面组织农民生产自救，另一方面加大了农村救济力度。

从1960年到1963年，国家共拨付农村社会救济款和灾民生活救济款23亿元，超过了1950年到1959年农村救灾救济款的总和。

在城市，伴随着计划经济体制的实施，我国建立了一整套就业与社会保障一体化的单位保障制度。

社会救助在整个国家社会保障体系中的作用大大削弱，主要发挥“拾遗补缺”的作用。

从救助对象上看，主要可分为孤老病残人员救济和特殊人员救济两类；从救助形式上看，可分为定期定量救济和临时救济两种。

孤老病残人员是指无固定收入、无生活来源、无劳动能力，基本生活发生困难，需要依靠国家和集体给予救济的居民家庭，对他们的救助主要采取定期定量的经常性救济。

此外，国家还对一些特殊救济对象采取按规定标准进行定期定量救助的政策。

在1953年召开的第三次全国社会救济工作会议上，内务部公布了城市社会救济标准:以户为单位，按人口递增，大城市每户每月一般不超过5—12元，中小城市每户每月一般不超过3—9元。

1956年内务部提出应以能够维持基本生活为原则，不再规定统一的救济标准。

享受定期定量救济的特殊救济对象主要包括原国民党起义投诚人员、错判当事人家属、归侨侨眷侨生、工商业者遗属、特赦释放战犯、外逃回归人员、摘帽右派人员、下乡返城知青、麻风病人、外国侨民、企业职工遗属、因计划生育手术事故造成死亡和丧失劳动能力人员，等等。

临时救济主要针对遭遇临时性、突发性变故致使生活出现暂时困难的居民家庭，是一种非定期、非定量的生活救济。

60年代初期，国民经济再次出现严重困难，城市中生活困难需要救助的人数显着增加。

为应对这一局面，政府通过生产自救、收容遣送、安置闲散劳动力、增加财政投入等方法不断加大社会救济力度。

据统计，1961年全国城市救济万人次，1962年增加到万人次，1963年进一步上升到万人次。

据北京、天津、广州、包头、安阳等14个城市统计，1961年平均每月救济万人，比1960年增加%，1963年需要救济的人数继续上升，仅6月一个月就救济万人，比1962年同期增加倍。

另据沈阳、天津、杭州、重庆等59个城市统计，1963年上半年有21万人参加了生产自救，占可生产自救人数的50%。

“文化大革命”期间，党和国家的各项工作受到严重冲击。

1969年内务部撤销，各地民政部门也被冲垮，社会救济一度处于混乱停滞状态，各项救济政策无法全面落实，很多按规定应该享受救济的人员得不到救济。

此时的农村社会救济主要依托农村人民公社开展，城市社会救济主要依靠企事业单位组织实施。

三、改革开放前期的社会救济制度(1978年—1992年)党的十一届三中全会以后，我国社会主义现代化建设事业进入新的历史时期，同其他民政工作一样，对困难群众的社会救济得到党和政府的高度重视。