基于广西镉污染事件谈公共危机管理中政府信息公开问题

一、“广西镉污染”事件回顾与分析2012年1月15日，龙江河水质出现异常，河池市环保局发现镉含量超标约80倍；1月18日，河池将此事件通报柳州；1月19日，《柳州日报》第3版刊登了一则《龙江宜州

河段轻微污染》的报道，报道称，“柳江上游支流龙江宜州河段发生轻微的重金属污染，目前污染源已得到了控制”，“此次污染并不严重，随着时间的推移，污染物也会自然降解，目前污染指数正在下降，请市民不要惊慌。”然而污染物并没有自然降解，反而绵延成一条长达百公里的污染团，逐渐向下游推进。1月20日，柳州启动饮用水水源污染事故应急预案三级响应；1月22—23日，正值中国农历新年，柳州市民在互相拜年的手机短信中还附上了镉污染的信息，全城蔓延恐慌情绪，各大超市的瓶装水抢购一空。1月24日

23:14分，中共柳州市委宣传部的官方门户微博“我爱柳州”

发布了一则柳州自来水安全供应的信息，并借助这一平台不断发布明确的镉浓度数据。开始通过网站、论坛、微博、传统媒体等多种渠道滚动公布水情监测结果，澄清饮用水源污染“谣言”，平息市民恐慌情绪；1月27日，柳州市区上游

16公里处镉浓度一度接近临界值，同日广西自治区发出《关于启动广西壮族自治区突发环境事件Ⅱ级应急响应的紧急通知》；1月31日，监测数据显示，柳州水源监测点镉浓度达标，水质符合国家标准；2月3日，广西官方召开新

闻发布会，通报龙江河镉污染事件相关责任人处理情况。纵观事件处理各环节，尽管污染发生后相关政府并未刻意

隐瞒真相，但在处理过程中依然存在通报滞后、信息含糊、口径不一等技术性瑕疵，导致柳州部分市民一度因恐慌而抢购、囤积矿泉水，以至当地物价部门不得不重申，商家不得有串通涨价、囤积居奇、哄抬物价、捏造散布涨价信息等行为。此事件是继“非典”等突发性事件后，再次证明了政府在公共危机中做好信息公开的必要性和重要性。

二、政府在危机管理中信息公开的重要性（一）公共危机、危机管理的含义

“公共危机”这个概念引起我国普遍关注还是在“非典”之后。在这之前有不少称呼，如“突发性事件”、“紧急事件”等。此后，为了区别私有部门的危机，才有了“政府危机”、“公共部门危机”等。目前国内外众多学者对“公共危机”、“危机管理”等术语从不同角度进行了阐述，见仁见智。综合各种观点，我们将公共危机定义为：由于内部或外部的高度不确定的变化因素，对社会共同利于和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧急状态。而能够引起这种危险境况和紧急状态的事件就是公共危机事件〔1〕。公共危机具有突发性、不确定性、破坏性、社会性和扩散性等特点。关于危机管理，张成福教授认为：“所谓的危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府正对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机”〔2〕。危机管理的目的就是及时有效地处理危机，稳定社会，恢复公众对政府的信任〔3〕。

（二）政府在危机管理中信息公开的理论依据及其重要

基于“广西镉污染”事件谈公共危机管理中政府信息公开问题

胡海龙

（广西师范学院经济管理学院，南宁

530023）

［摘

要］2012年1月15日发生的广西龙江镉污染事件，从舆情应对角度看，此次危机处理

中多处不到位、应对不及时、信息不透明，极大影响了当地政府的公信力。基于“广西镉污染”事件分析政府信息公开的理论依据，阐述公共危机中政府信息公开的必要性和重要性。为应对目前我国公共危机中政府信息公开存在政府人员危机意识薄弱、信息发布效率低下、沟通渠道不顺畅等问题，提出通过转变观念、完善机制和健全法律等对策完善危机管理中的信息公开。

［关键词］镉污染；政府危机管理；信息公开；公共危机

［中图分类号］D630［文献标识码］A ［文章编号］1009—2234（2012）05—0025—03

［收稿日期］2012—09—29

［作者简介］胡海龙（1988—），男，江西新干人。硕士研究生，研究方向：公共政策。

2012年第5期理论观察

N o.5,2012(总第77期)

Theoretic Observation

S erial N o.77

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性

1.政府信息公开的理论依据。政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使行政管理职权过程中，通过法定的形式、程序，主动地将政府信息向社会公众、申请的个人或组织公开的制度。政府信息公开的理论依据主要是公民的知情权。公共危机事件具有不可预知性和破坏性，且往往还与公众的利益密切相关，使其在发生之初就引起公众对危机事件相关信息知情权的极度渴望。此时，公众最大的需求就是了解到真实、准确、权威的信息。而媒体往往是公众获取信息的主要途径。作为公共危机的应对者和组织者，政府就应通过媒体准确、及时、全面地向公众提供信息，保障公众知情权。公众对于政府在处理危机中的作为具有知情和监督的权利，这是现代政治文明所赋予公民的基本要求。同时，尊重公众的知情权也是以人为本价值理念的具体体现。

2.政府在危机管理中信息公开的重要性。（1）有利于克服公众恐慌心理，防止谣言传播，稳定社会。危机事件发生之后，公众最希望听到的就是权威、公开的政府信息。若政府不能够做出及时反应，各种“替代品”新闻就会不断，尤其是在现在互联网迅速发展的情况下，信息的传播速度一瞬千里，由此产生巨大的社会公众的恐慌心理，甚至造成社会公众行为的非理性。在此事件中，1月15日发生水质异常，镉含量超标现象，18日河池才通报柳州，24日才开始公布水情监测结果，澄清饮用水源污染“谣言”，平息市民恐慌情绪。从发生到公告，期间十天的时间，造成了市民因恐慌出现抢购、囤积矿泉水甚至逃离行动。若政府在事件发生之初，组织新闻发布会，不断公布水情监测结果，态势将会得到良性变化。（2）有利于提高危机管理效率，实现更有效运转。在公共危机发生之后，为了稳定民心，保持社会秩序的良好运转，政府必须迅速有效发挥其组织和动员能力，而政府组织动员的能力除了依靠政府固有的公信力和强制力外，公众的理解和接受也是其能否得到有效配合和支持的关键。这就要求政府在危机发生前后，及时全面地公开相关信息，使公众能进一步理解、接受，进而配合、支持政府处置危机的行动。这样，政府对处置公共危机才会更加的富有效率和事半功倍，实现更有效运转。（3）有利于塑造政府诚信形象，提高政府公信力。信息公开是构成了塑造政府形象的重要要件。在危机来临时，由于其不确定性和破坏性，一般公众很难对危机作出全面的分析，大多会倾向于将危机发生的主要责任归结到管理部门。作为信息沟通和管理机制的领导者和指挥者，政府及时公布和公开信息，使其与民众之间建立良好的沟通，增加公众信任感，塑造政府诚信形象，提高政府公信力。

三、公共危机管理中政府信息公开存在的问题及其原因

（一）政府危机管理意识薄弱，信息透明度不高

政府在不断地收集、处理、储存信息，是最大的信息机构。中国政府掌握了80%以上的信息，但因信息不公开，许多信息得不到充分的利用，从而导致信息资源的严重浪费〔4〕。信息高度集中在政府手中，但对外信息透明度却较低，这在公共危机事件里表现尤为明显。其原因主要有：一是一些政府官员缺乏对整个事情紧急性、破坏性、前瞻性的意识，对于信息舆论的敏感性和获取能力不足，听之任之，或者“先将事情的来龙去脉调查清楚，再伺机向社会发布相关信息”。二是部分公务员民主法制观念淡薄，思想上并没有形成政府信息公开是政府义务的观念，漠视公众知情权。受“对上不对下”、“报喜不报忧”、“政府全能主义”等思想影响，他们认为危机给政府抹黑，危机应急管理是政府的事情，与公众无关。三是一些政府官员害怕在信息公布之后自身利益受到影响，不愿接受舆论监督。在此次镉污染事件中，原本1月15日发生的污染现象，当地政府官员却没有意识到事情严重性，直到1月19日才刊登报道。长达五天的时间滋生了大量谣言，引发社会恐慌。其次，关于“龙江宜州河段轻微污染”的报道与污染物向下游蔓延的事实不相符，公众提出质疑，恐慌情绪全城蔓延，各大超市的瓶装水抢购一空。这归咎于当地政府危机管理意识淡薄、信息透明度不高。

（二）缺乏统一的管理机构，信息发布效率低下

在我国，信息的发布往往需经过层层请示，一些涉及责任问题的突发事件尤为如此。审批、请示已是我国行政管理的特色之一。在常态下，这种层层审批制度的弊端表现得不太明显。但在危机事件时，事情发展迅速且具有破坏性，经过层层请示之后就会失去时效性，由此将引发更大的危害。在本事件中，宜州在1月15日得到污染的消息，随后宜州向河池报告，河池再经过确认、检测、审批等程序，直至1月18日通报给下游的柳州，消息直至1月19日才公布于当日的《柳州日报》。我们可以看到，消息每经过一级政府都要经历多次的审批、请示程序，在危机事件下，消息的滞后往往会造成社会的恐慌，随之而来的是公众听信谣言，不信任政府。因此，若宜州在得到这一消息后，通过一种扁平式的消息发布机制，将消息同时传递给河池、柳州、自治区甚至中央，那么效果就会好很多。而这种扁平式的发布机制则需要一个统一的管理机构去支撑。因此，在危机事件信息发布管理中，应该体现组织扁平化原则，加快信息流动，提高信息发布效率。

（三）信息传递渠道不顺畅

行政信息沟通的主体有政府、公众以及媒体。信息的传递渠道包括政府之间、政府与媒体、政府与公众、媒体与公众等几类。其中，媒体既是政府发布信息的渠道又是公众信息反馈的渠道，在其中发挥着不可替代的作用。我国行政信息的沟通渠道不够顺畅主要体现在：一是在政府间的沟通中，缺乏统一的危机管理机构，导致我政府间垂直和横向的沟通不顺畅，信息传递缺乏时效性。其次，在政府与媒体沟通方面，政府过多的强调媒体意识形态属性和其宣传功能，弱化了媒体及时、客观、公正地传播信息的基本功能，出现“灾害不是新闻，抗灾救灾才是报道重点”的普遍现象。三是在媒体与公众传播方面，缺少反馈机制。媒体过多强调发布信息，却忽视了对信息接受状况的反馈。总之，高效的信息传递要求政府、媒体和公众之间有良好的互动关系。

（四）关于信息公开的法律制度不完善

要保证信息公开，就应该制定一系列的法律、法规。目前我国还没有一部关于信息公开的法律，仅在2008年5月1日起施行《中华人民共和国政府信息公开条例》，在《突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》以及各专项应急预案中专门对突发事件信息发布做了原则性的规

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