环评公众参与存在的问题

简述环境影响评价公众参与存在的问题

——以西二旗餐厨垃圾项目为例

环境权是一种新型的人权。确立和实现环境权是为了达到保护人类生存环境的目的，正因为环境是每个人生存所不可缺少的物质条件。而环境污染和破坏则正威胁着这种物质条件，才产生了当代人和后代人对环境权的要求；环境污染和破坏的后果将影响这一代人和后代人的生存质量，环境权保护的结果体现为环境质量的改善和人与自然关系的协调。1环境是公共的资产，任何相关的个体或者组织都有权知道自己所处环境质量的状况及影响环境质量变化的活动情况，除了知情权，还享有表达权——有机会向决策者表达自己的意见、有参与权——参与决策，能了解到最终决策的结果及考量的因素等。

因此，公众参与实际上是涉及公共资产的决策必不可少的环节，也是利益诉求最集中、矛盾最突出的。能否妥善处理好公众参与，将决定一个项目或决策最后能否顺利实施，尤其是在现在公众权力意识、环保意识越发强烈的时代。

关于公众参与，国家已经有了一些制度规定规范。根据环发2006[28]《环境影响评价公众参与暂行办法》，与公众参与有关的主要是三点：一是承接环评7日内建设单位在拟建项目所在地公开张贴公告方式告知公众关于建设项目内容及环境影响评价的相关问题；二是建设项目在完成环评报告书编制，上报环境管理部门审批之前，将“环境影响报告书”简本进行网上公示，包含建设项目对环境可能造成影响的概述、预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的要点、环境影响报告书提出的环境影响评价结论的要点等；三是对环境可能造成重大影响，应当编制报告书的建设项目，采取发放调查表、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式征询公众意见和建议。

但是，从公众参与的实践来看，这个过程依然存在着很多问题。本文以北京西二旗餐厨垃圾站项目为例对3个方面进行一些简单的讨论。

1 信息不对称

一个项目的环境影响到底有多大，能不能符合国家的相关标准，这是项目周边受影响公众最为关心的问题，同时也是公众最不了解的。环境评价会基于一定的背景资料和数据，按照项目的生产工艺和技术，进行数据处理和模型计算，得出结论。环境评价单位应该是最了解项目真实的环境影响的真实情况的，同时也能直接影响环境评价的结果。如果环境评价的部分结果与公众的预期不合，公众自然而然地会质疑环评单位使用的数据、参数、标准等是否真实可信符合规定。

下面列举了2011年12月15日领秀新硅谷居委会公示现场的西二旗居民提问记录。

……

“环评中参数取值没有标准，如何取值？环评合格不合格跟政府与北大的合同是否相关，如果不合格，政府给不给环评单位钱？党要以人为本，这个钱可赚可不赚。”

“环评报告中没有详细的计算过程，数据怎么采集的？报告中说“本评价类比高安屯餐厨垃圾处理厂的污染源相关数据并查阅相关文献”，高安屯的数据有可比性吗？数据是赵老师采集的？还是谁采集的？相关文献指哪些文献？报告中都没有这些说明。”

“环评公众意见统计，分母、分子是什么？”

1参考赵智杰《环境质量评价》课件

“根据浦东政府公示，50T的垃圾站，一样的技术，安全距离写是600米？这个是什么标准？为什么你这个报告上写的150米（根据《环境影响评价技术导则大气环境》（HJ2.2-2008）中关于大气环境防护距离的确定方法，经计算拟建项目的大气环境防护距离定为150米，即厂界外围150米包围的区域为建设项目大气环境防护区域。建设项目大气环境防护区域内无居民，满足大气环境防护距离的要求。）？”

“您的参考依据？150米从哪里来？”

“去过环保局、规划委领导相互推诿，都说全决定于环评报告。所以工作调查表，必须是严谨的。简本上的垃圾站距离各小区的实际距离都大于实际距离，信息有误，说明调查报告本身就是没有法律效益的。需要问责。自己如果负不了责任，必须要严谨。没有法律依据，150米的标准如何来？”

“领袖C区距离垃圾站只有150米，环评报告简本中为什么没有提到对C区的影响？”

……

从以上这些提问不难看出，公众对于一些指标、数据是存在很大的怀疑的，包括数据的出处，甚至是对具体的计算过程和方法。在现场咨询的时候，数据、计算的问题很难解释清楚；公众单独观阅环评报告书的时候，对其中的计算也可能无法理解，因为毕竟是专业的内容和方法。所以大多数公众无法判断环境报告书的科学性、真实性如何。他们更多的时候会产生羊群效应，跟随“领头羊”进行行动。而在西二旗的项目中，“领头羊”显然也是由于信息不对称，不能认可评价单位给出的报告，而是依据自身掌握的信息进行判断认为环境影响被低估，于是抵制这个项目。因此，信息不对称是造成公众反对的一个根本的原因，公众无法准确预测项目所带来的环境影响，也不能完全信任评价单位给出的结论，而且这种非简单信息的不对称在双方之间很难克服，加剧了矛盾的不可调和。当然，西二旗项目矛盾的突出部分源于垃圾站项目的敏感性，它在公众印象中可谓“臭名昭著”。

解决信息不对称不是简单地提供环评全本之类的方法可以解决的。目前来看，最好的对策可能就是提高第三方环境评价的权威性和公众信服度，成为公众可以信赖的中立机构。

2 公示时间和方式

在来自达尔问自然求知社对西二旗项目的一份意见中提到：“项目公示期仅有10个工作日，对于关注此项目的人来讲，根本无法在如此短的时间内提出对项目环评的意见。为了保障更好的实现公众的参与，建议延长环评公示期，将公示时间延长至2012年1月6日。鉴于普通公众对餐厨垃圾处理项目现状不了解的现实，建议召开听证会，充分听取各方意见，共同论证项目的可行性。”类似的意见有很多，认为公示时间不足以公众充分表达意见和想法。对于某些项目，公示时间10天已经是足够了，而对于某些敏感项目，公众的意见和呼声很大，10天的时间可能就不是很合适，略显仓促。公示时间应该根据具体项目作调整，既能保证公众想法的充分表达，又能不影响项目推进的效益。可以制定一些规则，比如10天内收到的公众反馈不超过100条，则公示就此结束，否则延期等等。

项目公示时间的长短也要基于广泛的公示平台。只有在受众广泛、扩散性好的平台上公示，才能确保公众意见和建议的充分表达，有助于决策民主化、科学化，减少不必要的损失。而事实上，一些项目在履行环评程序时，并不能真正做到让公众知情，更谈不上广泛参与。建设项目的环评公示牌被挂在毫不显眼的位置，有的甚至有意或无意隐瞒公示内容，缩短公示时间，选择无直接利益关系的公众进行调查。最主要的原因就是怕公开了通不过。一些规划、工程、项目在选址上有问题，存在环境风险。这类项目向社会公布环评信息，征求公众意见，肯定通不过，所以只能悄悄进行。但是这种做法结果反而可能给自己造成巨大损失，