国内温室气体减排

国内温室气体减排:基本框架设计

一、引言节能减排不只是为了应对国际气候谈判压力，更是国内转变发展方式和提高国家竞争力的迫切要求。中国过去 30 年取得高速增长，但发展方式迫切需要转变，节能减排则是促进该转变的一个重要抓手。工业革命以来过于依赖传统化石能源的发展方式，带来了全球气候和环境危机。不仅发展中国家难以走过去发达国家不可持续的高排放工业化老路，发达国家也不得不转变其发展方式和消费方式。这种全球范围内的发展方式的转变，孕育着新的重大技术突破。应对气候变化是一个巨大的挑战，也意味着巨大的历史机遇（张永生、

史鹤凌， 2010）

“十一五”时期，中国在节能减排方面作出了巨大努力。“十二五”时期开始，降低碳排放强度在中国成为一个新的约束性指标（国家发改委，“十一五”节能减排难度大、个

别地方出现“拉闸限电”等现象，并不是由于节能减排目标过高，更多地是由于机制设计方面的问题导致。目前存在的最大问题，是未能建立起市场化的节能减排长效机制。虽然行政手段可以较好地实现节能减排目标，但却难以实现节能减排资源的优化配置。因此，中国迫切需要建立起基于市场的减排长效机制，让减排成为技术创新、经济增长和发展方式转变的新动力。

本文旨在提出系统的国内减排基本框架设计方案。第二部分揭示现有国内节能减排做法存在的主要问题及解决思路。第三部分提出全国排放指标设定和分配的具体设想。第四部分提出如何建立灵活的减排目标实现机制和新的考核办法。第五部分提出国内排放权交易市场的框架性设想。第六部分是方案的实施路线图，包括地区减排试点的初步设想。最后一部分是简短的结语。

二、现有节能减排存在的突出问题和解决思路

（一）现有节能减排做法存在的突出问题

1.指标设定形式存在的问题目

前对各地设定的是碳排放强度下降指标。这种设定有以下问题:第一，强度指标属于

相对指标，无法直接交易，难以全面引人灵活的减排目标实现机制。第二，全国目标和地区目标难以自洽。由于碳排放强度由碳排放量与GDP 两个指标计算而来，而各地 GDP 增速

及其在全国GDP中比重均不同，最后可能出现各地碳排放强度下降目标均完成，但汇总后全国目标却不能完成的局面（刘培林、孙志燕， 2006）。第三，对各省下达碳排放强度相对指标下降任务，客观上会使各省有夸大 GDP数字的激励，对 GDP统计数字的真实性产生较大冲击。

2.减排指标分配有失公平

“十一五”时期，各省单位 GDP 能耗下降目标均大致围绕全国 20%的下降目标设定。这种做法有其合理性。但是，由于能耗强度在经济发展过程中呈现倒U 型变化规律，而许

多中西部省份正处在能耗强度上升的重化工业阶段，单位GDP能耗强度下降潜力较小，节

能减排同经济发展矛盾较为突出。一些相对发达的省份，则更容易完成节能减排目标的任务。3.减排目标实现方式和考核办法存在的问题

目前各省落实节能减排任务的方式和考核办法缺乏灵活性。根据现有考核办法，各地必须严格按照设定的能耗强度下降指标进行节能减排，没有灵活的任务实现方式可供选择。这加大了节能减排工作难度，个别地方甚至出现“拉闸限电”等现象，也使全国节能减排资源难以得到优化配置。

（二）国内减排基本框架设计思路针对这些问题，“十二五”节能减排可在指标设定形式及分配方法、减排目标实现机制，以及考核办法三个主要方面进行改进。对全国设定碳排放强度下降指标，但对各省设定排放总量指标，允许各省采取灵活方式完成任务，并相应调整考核办法。具体而言，国内减排解决方案应包括三个主要步骤 :

第一步，设定全国总量目标。根据“十二五”全国单位GDP碳强度下降目标和 GDP预

测数字，将碳强度目标转换成全国总排放额度。对全国设定碳强度下降目标，对各省则设定碳排放量目标。

第二步，在各省公平分配碳排放额度。将全国碳排放额度划分为“高排放行业排放额

度”和“地区基本排放额度”两部分，分别按“行业先进排放技术标准”与“各省人均 GDP

水平和人口”公平分配各省排放额度，并为各省建立碳排放账户。

第三步，建立灵活而形式多样的各省减排目标实现机制和新的考核办法。各省既可以通

过技术标准、行政管制、碳税等手段减少实际碳排放量来实现减排目标，也可以通过跨省合

作与碳排放权交易等方式实现减排目标。其中，排放权交易主要覆盖少数重点排放行业和企

业，其余的大多数企业，则适用其他手段。总之，各省只要在目标时点实现账户平衡即可。

此外，还要建立排放额度托管、交易、登记、结算、统计、检测与核查，以及中介机构等相

关配套制度。

上述思路是针对全国性解决方案。如果在各省先行试点，则可以将上述步骤中的“全国”改为“全省（区、市）”，同时在一些具体细节上加以考虑。比如，可以根据国家给各省下达的碳排放强度下降目标，依次在省内采取上面三个步骤。同时，国家在考核上采取新办法，允许各省以多种形式实行跨地区减排合作。

三、全国减排指标设定和分配

（一）如何确定全国二氧化碳排放总量

单位GDP碳排放强度下降指标，可以转换成对应的“全国碳排放总额”。这种简单的

“算术处理”，不改变我国减排行动在国际上的自愿性质，也不改变减排任务强度。以“十

二五”为例，假定“十二五”期间全国GDP年均增长8%,则根据“十二五”全国单位

GDP 碳排放强度下降 17%的目标，可以计算出与该强度下降目标对应的“十二五”全国二氧化碳总排放额度为 436.4 亿吨。由于预测的“十二五”GDP 数字与实际 GDP 数字会有一

定出人,只要在“十二五”期中和期末根据真实GDP 数字,对全国总排放额度和各省预分

配的排放额度进行相应修正即可。如果制度设计得当,这种数字的修正,并不至于对排放权市场产生冲击，因为 GDP的变化会事先在排放权市场中得到反映。

（二）如何在各省分配排放额度

1.按“人均GDP”和“行业先进标准”分配在将全国碳排放强度下降目标换算成全国碳排放总额度后,再将其划分为“重点行业排放额度” 和“地区基本排放额度”两部分,分别按“行业先进排放技术水平”与“地区人均GDP水平和人口数量”两个标准在各省进行分配。理由是：第一，按各省人均 GDP水平和人口数量分配“地区基本碳排放额度”，较好体现了公平性。在国际上,我们坚持“共同但有区别的责任”原则,而国内各地经济发展不平衡, 不同地区也应承担不同减排责任（国务院发展研究中心课题组, 2009）0

第二,在全国层面处理高排放行业减排问题,主要是为突出节能减排重点,同时也有利于解决未来跨省之间的转移排放问题。国际一直争论的转移排放问题（Mustafa H. Babiker , 2005 ）,在国内各省之间也同样存在。各省的高排放行业（如电力、石化、煤炭等）很大程度上是直接为全国服务，存在所谓高转移排放问题，且转移排放成本难以通过市场价格来有效调节，在全国层面处理其减排问题有其必要性和合理性。

2.全国“重点行业排放额度”的确定和分配要说明的是，由于没有得到相关部门

更为详细的各省“重点排放企业”数据，这里所用假定和初步计算结果更多地是说明方法，而不是最终精确计算结果。以目前“千家企业节能行动”为基础，从全国高排放行业（包括

电力、石油石化、煤炭、化工、钢铁、有色、建材、造纸、纺织等行业）中划定 1000 家左

右重点排放企业，并以“各行业先进水平的单位产量排放量”为标准，确定全国“行业排放额度”规