新城发展背景下的基础教育设施规划模式探讨--以《北京市怀柔区基础教育设施专项规划》为例

新城发展背景下的基础教育设施规划模式探讨——以《北京市怀柔区基础教育设施专项规划》为例

杨春张朝晖

【摘要】新城的快速发展在聚集外来人口的同时，也吸引了周边乡镇地区人口的迁移，致使城乡之间人口分布不均衡，并造成了新城内公共服务设施使用压力激增、而乡镇地区设施发展建设滞后的局面。作为新城公共服务设施的重要组成，基础教育设施同样受到了这些新变化的影响，产生了许多突出的问题。由于新城发展带来了新的特点与新的要求，使既有的教育设施布局模式和配置标准难以完全适用于城乡教育事业的科学发展，急需进行专门的分析和研究。本文以《北京市怀柔区基础教育设施专项规划》为例，系统梳理了新城城乡基础教育设施的现状特点和存在问题，在此基础上分别就设施空间布局、配置标准等方面探讨了新城快速发展背景下的城乡基础教育设施规划模式，介绍了为保证实施效果、解决实际问题所采取的规划编制方法以及重点内容，以期对时下新城建设的相关研究及规划编制提供借鉴与启示。

【关键词】新城城乡统筹基础教育设施规划模式

1．引言

从2004版总体规划提出重点发展11个新城的战略至今，北京的新城建设已经经历了近10年时间，从实施效果来看，新城对于外来人口的大量涌入发挥了一定的截流作用。同时，由于新城开始承担中心城产业的转移任务，进一步带动了新城就业机会的增加，吸引了区县的农村人口向新城大量转移。这两方面的人口迁移成为了新城地区人口快速增长的主要来源。虽然新城发展势头强劲，人口增长迅速，但公共服务设施配套的问题也逐渐突显出来。由于投资建设存在体制性问题，新城原有的公共服务设施数量与水平本就相对滞后，随着外来人口和乡镇人口的大量涌入，现有公共设施的使用压力不断增大；而另一方面，新城以外的乡镇又因人口逐步减少，公共服务设施的建设动力逐步减弱，设施的水平始终难以提升，又从一定程度上造成了人口的外迁，使城乡公共服务设施水平差距不断拉大。

作为城市公共服务设施的重要组成之一，基础教育设施条件反映了新城的基本服务职能水平。随着人口规模的增加，新城地区的基础教育设施开始超负荷使用，而农村地区又由于人口的减少，生源数量持续走低，学校面临撤并，造成城乡教育两极分化。因此，优化教育资源配置，提升教育发展水平是新城建设需要解决的问题，而规划作为平台，更应当以城乡

统筹为立足点，合理布局教育设施，促进教育的均衡化发展。本文以《北京市怀柔区基础教

育设施专项规划》为例，对新城快速发展背景下的基础教育设施规划布局模式进行探索，以

期对相关问题的研究和解决有所裨益。

2．新城快速发展背景下基础教育设施存在的主要问题

作为北京市重点发展的11个新城之一，怀柔的常住

人口从2004年至2010年增长约10万人，而新城地区的

人口比例由2004年的57%上升至75%，其中外来人口及

山区乡镇的转移人口占新城增长人口的近6成。新城与

乡镇人口分布不均（如图1）造成了城乡基础教育设施

发展现状的极大差异，产生了许多现实问题。

2.1现有基础教育设施无法满足新城人口增长的

需求

受到优质教育资源分布的影响，基础教育的需求伴

随着外来人口及农村转移人口向新城地区集聚而不断增

加，而由于新城的建设时序不能与公共服务设施投资建

设相吻合，导致了现有基础教育设施资源供不应求。同时，由于优质的基础教育设施多数位于老城区，教育用地的扩张与校舍规模的扩大受到极大

的限制，造成了现有基础教育设施多数超负荷使用。尽管如此，持续增长的人口所造成的学

位缺口仍在增大。结合第六次人口普查数据及相关标准，目前全区的基础教育学位需求约

4.1万座，而全区各学校所提供的实际学位数为3.9万，其中还包含了部分民办学校所分担

的学位数。而现有的学位缺口中，学前教育阶段的学位缺口则占了主要部分。由于公办幼儿

园建设严重滞后，对于现有生源的服务能力不足，直接导致了城乡结合部出现的大量未在教

育部门备案的非正规民办幼儿园，部分设施条件较差，幼儿教育及卫生、安全问题存在隐患，

无法保证学前教育的服务水平。

2.2新城内外、城乡之间基础教育资源分配不均衡

新城地区与乡镇地区的人口规模差异造成了城乡基础教育资源的分配失衡，表现在城乡

基础教育设施的办学规模、学生数量以及生均规模等方面存在明显差距。

图1 2004-2011年怀柔新城及各乡镇人口变化情况（来源：作者自绘）

新城地区，尤其是老城区的学校普遍存在着班额超标的问题。现状6所小学平均班额均超过40人，3所初中有2所平均班额超过40人，3所高中也有1所平均班额超过45人，对于部分优质校和重点学校则更是人满为患。班额超标不仅造成学生学习与活动的空间局促，也给日常教学和管理带来了诸多问题，制约了全区基础教育整体质量的提升。相比之下，乡镇现状小学及初中，40%的平均班额少于20人，甚至出现了不完全小学的现象，导致其学生在高年级阶段需转至其他学校就读。由于学生数量少，长期以来乡镇地区的学校发展滞后，教育设施水平和教学质量难以得到根本的提高。

由于就读学生数量的差异，加之教育设施用地供给条件的不一，城乡之间生均用地规模的差距也十分突出。按照《北京市居住公共服务设施规划设计指标》对现状全区各阶段各所基础教育设施的生均规模进行核算，结果显示，新城地区的各所学校普遍存在用地面积不足、生均规模不能达标的现象。而相比之下，新城以外乡镇地区的多数学校不仅能够满足指标的上限要求，部分生均用地面积甚至高于基本标准的数倍以上。以怀柔区长哨营满族乡中心小学为例，2012年该校生均用地面积为52平方米，生均建筑面积为30.8平方米，而《北京市居住公共服务设施规划设计指标》中对于小学的生均用地面积及生均建筑面积的配置标准分别为12.76-14.2平方米/人、10.08-11.03平方米/人，该校在两项指标上均超出3倍以上。类似的现象在各乡镇的基础教育设施上均有所体现。除办学规模及生均面积以外，在设施质量、教师数量以及学生活动场地条件等方面均能明显反映出城乡教育资源的不均衡性。

2.3乡镇地区教育设施布局对于学生方便就学等方面考虑不足

乡镇人口因向新城转移而逐渐减少，直接导致乡镇地区学校的生源数量持续下降，因而各乡镇普遍采用了在乡镇中心区集中设立包含幼儿园、小学及初中在内的基础教育设施的布局模式，以便于集中师资，提高教育设施利用效率。但由于乡镇地区的农村居民点数量多又相对分散，许多居民点距离乡镇中心区的距离又较远，导致了学生上下学十分不便。尤其对于山区乡镇，交通问题尤其突出。

对于怀柔而言，全区89%的面积为山区，部分位于深山区的乡镇农村居民点距离镇中心区的交通距离在几十公里以上。通过对全区14个乡镇的基础教育设施开展现场及问卷调研，结果表明，当前存在的最大问题就是学生上下学的交通问题，多数学生家长不得不采用联租车的方式来予以解决，而超载、超速现象时有发生，给学生的人身安全带来极大的隐患。长期以来，保障就近入学是基础教育设施布局的基本原则，而既有教育设施的布局模式缺乏对于学生生活的综合考虑，在实际使用中必然带来诸多问题。然而，对于人口逐步减少的乡镇