财政分权_理论与国外实践_边维慧
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可以用第二代财政联邦主义理论来解释 中国改革开放以来经济快速增长和成功转型 的制度性因素 。中国式的分权改革为市场机 制的创造发挥了关键作用 。
二 、财政分权的国外实践
1 .美国的政府间财政关系 (1)政府级次和政府间的政治法律关系 美国是一个联邦制国家 , 政府结构为三 级政府 :联邦政府 、州政府和地方政府 。美国 宪法规定 , 政府权力在联邦政府和州政府之 间划分 , 既没有将所有权力全部授予联邦政 府 ,也没有禁止州政府做什么 。 地方政府在 法律上是隶属于州政府的 , 是一体的 , 即所谓
治系统 。 中央和地方各司其职 , 在维护和推
源自文库
进市场机制的过程中相互拥有权利和义务 ,
从而市场交易的各方都从市场的增进中获得
收益 。
钱颖一认为 , 维护市场的财政联邦主义
具有以下 5 个特征 :(1)存在一个政府内的层 级体系 ;(2)中央政府与地方政府之间存在着 一种权力划分 , 从而任何一级政府都不拥有
市场维护型财政联邦主义最重要的经济 效果是导致了辖区间的竞争 , 由此形成了一 系列对地方政府的经济与政治激励制约 。 辖 区之间的竞争影响了辖区之间的企业在产品 成本上的差异 。这种竞争会延伸到资本和劳 动力要素的竞争上 , 从而影响地方经济和税 收状况 。 硬预算约束意味着地方政府有可能 破产 , 地方公共物品融资可能会遇到极大的 障碍 , 从而激励地方政府改善地方财政状况 。 市场维护型的财政联邦主义通过限制中央政 府的行为 , 阻止政府对市场活动的扭曲 , 削弱 了寻租和政治保护 。②
的“狄龙规则”(Dillon' s rule)① 。 然而 , 随着 社会的发展 , 联邦政府 、州政府与地方政府之 间的关系并不总是遵循宪法等强制性的法律 规定 。州政府对地方政府的实际控制力是有 限的 , 联邦政府经常代替州政府行使某些职 能。
绝对的制定政策法规的垄断权 , 同时在自己
的权力范围内享有充分的自主权 ;(3)制度化 的地方自主权对中央政府和任意权力造成强
有力的制约 , 使得中央与地方之间的权力分
配具有可信的持久性 ;(4)地方政府在其领域
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内对地方经济负有主要责任 , 同时 , 一个统一 的全国市场使得商品可以跨区自由流动 ;(5) 各级政府都受到硬预算约束 。
分原则 。 奥茨弥补了蒂布特在公共物品融资
问题研究中的不足 , 首次明确了将财产税作 为地方性公共物品融资的主要来源 。③
传统财政分权理论的 TOM 模型认为 , 分 权主要是针对资源配置而言的 , 即如何就地
方性公共物品的供给及其相应的财政来源在
中央和地方之间进行分工 。
(2)TOM 模型中财政分权决策的影响因 素
齐在奥茨的基础上认为 , 中央对地方的了解
没有地方多 , 而且存在很高的信息费用 、交易
成本 、控制和磨擦成本 , 所以地方政府承担一
① C .M .Tiebout, The Pure Theory of Public Expenditure , The J ournal of Political Economy , 1956, 64 , pp.416～ 424.
② G .Montinola , Y .Qian and B.R .Weingast , Federalism , Chinese Sty le-the Political Basis for Economic Success in China, World Politics, 1995, October, 48(1).
的 , 那么居民会选择不同的公共物品和税收
的组合 , 然后通过在不同辖区之间的流动来 反映其对组合的偏好 。⑤奥茨提出了 分权定
理(the decentralization theorem)和 对 应 原 则
(the correspondence principle), 清晰 地阐述 了 偏好的差异性对分权决策的重要影响 。⑥坦
2 .第二代财政分权理论
第二代财政分权理论 , 也叫第二代财政
联邦主义理论 , 即“市场维护型的财政联邦主
义” 。 主要 是 以蒙 蒂诺 拉(Montinola)、钱 颖
一 、温加斯特(Weingast)、麦金农(McKinnon)、
内希巴(Nechyba)等学者的 研究主张为理 论 核心 。市场维护型的财政联邦主义反对传统
应该由中央政府进行补充 , 或者由中央和地
方共同承担 。
B .辖区 间的竞争和垂 直分工 多数 学 者认为 , 辖区间的竞争使居民获得了更好的
服务 , 支付的税收代价也更小 。 辖区之间的
经 比较和竞争激励地方公务员廉洁奉公 , 还能
济 研 究
促进劳动力的流动 , 发挥各地区的比较优势 , 提高资源配置的效率 。
济 研 究
斯 、日本的财政分权的实践 , 分析比较了这三个国家的财政分权模式 , 并对中国的财政分权 改革提 出了建议 。
关键词 财政分权 政府 财政关系 财政联邦主义
中图分类号 F810.2
作者信息 边维慧 , 男 , 1973 年生 , 博士生 , 中国社会科学院农村发展研究所 , 100732。
① V .Tanzi, Fiscal Federalism and Decentralization :A Review of Some Efficiency and M acroeconomic Aspects, in M .Bruno , B.Pleskovic (eds.), Annual World Bank Conference on Development Economics , 1995, pp .295 ～ 316.
财政分权 :理论与国外实践
边 维 慧 李 自 兴
提 要 财政分权已经成为世界各国在处理中央和地方 政府之间 关系时 所采取的 一种主 要模式 。 随 着财
政分权理论的发展 , 世界各国的财政分权 实践也在不 断深入 , 并 表现出较 大的差 异性 。 本文 对财
经
政分权理 论进行 了系统的 梳理 、评述 , 并 在此基础 上介绍 了三个 不同类 型的国 家 ——— 美国 、俄罗
⑤ C .M .Tiebout , 1956 . ⑥ W .E .Oates, 1972.
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定的职能是自然的 。①特尔 -米纳什(T .TerMinassian)、赫 明 (R .Hemming)和 施 潘 (P .
Spahn)认为 , 由于地方政府缺乏现代化 的透 明的公共支出管理体制 , 所以地方政府的行 政效率不一定是令人满意的 , 因此某些职能
② R .A .Musgrave , The Theory of Public Finance , New York :McRaw-Hill, 1959.
③ W .E.Oates , Fiscal Federalism , New York : Harcourt Brace Jovanovich , 1972 .
李自兴 , 男 , 1951 年生 , 甘肃省庆阳市正宁县 , 745300。
中央和地方的关系是一个国家最基本的 关系之一 , 涉及政治 、经济等各个方面 。一直 以来 , 中央和地方政府间的财政关系都是经 济学界关注的重要问题 。财政分权理论的主 题是公共财政的核心问题 , 即政府职能如何 在不同级次的政府间划分才能更有效率 。 具 体来说 , 包括以下几个问题 :为什么需要地方 政府存在 ? 如何从财政制度角度来确保其运 转 ? 为什么要约束以及如何约束地方政府行 为 ? 财政分权理论起源于发达国家 , 并在成 熟市场的国家获得 了充分的研 究并付诸 实 施 。 现在转轨国家和新兴市场国家对财政分 权理论的研究也正在如火如荼地进行 , 并且 更侧重于结合本国的实际情况 。 这些转轨国 家对中央和地方政府间财政关系的研究和实 践已经取得了一些有益的成果 , 值得我们学 习和借鉴 。
权理论经过半个多世纪的发展 , 先后经历了 两个阶段 :传统财政分权理论和第二代财政 分权理论 。
1 .传统财政分权理论 (1)TOM 模型 传统 财 政分 权 理论 (the theory of fiscal decentralization)也被称 作财政 联邦 主义(the theory of fiscal federalism), 或联邦主义经济理 论(the economic theory of federalism), 其代表人 物是蒂布 特 、马斯 格雷夫(Musgrave)和奥 茨 (Oates)。 因其三 人在这一理论 领域的先 驱 性贡献 , 传统财政分权理论也被称为 TOM 模 型 。 传统财政分权理论以新古典经济学的理 论作为分析框架 , 研究政府只能在不同级次 的政府间进行合理配置以及相应的财政工具 如何分配的问题 。 公共产品理论是由萨缪尔森 、马斯格雷 夫和维克里(Vickrey)最终完成 , 并形成 了威 克塞 尔(Wicksell)—林达 尔(Lindahl)—马 斯 格雷夫 —萨缪尔森 —维克里公共物品理论体 系 , 该体系的形成为财政联邦主义的发展垫 定了基础 。 公共物品理论的核心问题是如何能够实 现最优的公共物品供给 。蒂布特将公共物品 的最优供给问题扩展到地方辖区的公共物品 的最优供给实现问题 , 并提出了著名的“以脚 投票”理论 。 他认为 , 居民在不同辖区之间的 自由流动可以使其向符合自己对公共物品偏 好的辖区迁移 , 地方政府之间为了吸引选民 就会展开竞争 , 从而能够像市场一样有效率 地提供地方公共物品 。① 马斯格雷夫从财政的三大职能出发 , 分 析了中央和地方政 府存在的合 理性和必 要 性 , 并对三大职能在中央和地方政府之间进 行了划分 。②他认为 , 宏观经济稳定与收入再 分配职能应由中央负责 , 而资源配置职能则 应由地方政府负责 , 这样可以根据各地区居 民的偏好不同而进行有差别的资源配置 , 有 利于经济效率和社会福利水平的提高 , 并进 一步提出了清晰的中央和地方之间的税收划
④ Breuss and Eller, The Optimal Decentralization of Government Activity :Normative Recommendations for the European Constitution, Constitutional Politial Economy , 2004, 15 , pp .27～ 76.
布罗伊斯和埃勒提出了影响分权决策的
5 个主要因素 :地区间居民偏好的差异性 、规 经
模经济和外部性 、辖区间竞争和垂直分工 、政 治因素 、地理和人口条件 。④
济 研 究
A .地区间居民偏好 的差异性 蒂 布特
较多地讨论了地区 间居民偏好 的差异性 问
题 。在居民在辖区间自由流动等一系列的假
设下 , 当公共产品的提供是通过税收来融资
26
一 、财政分权 :理论框架
财政分权是指中央政府给予地方政府一 定的税收权和支出责任范围 , 允许地方政府 自主决定其预算支出规模和结构 。地方政府 自主权的界定是财政分权的核心 , 通常采用 地方财政收入 、地方财政支出 、省级政府预算 收入中平均留成比例 、子级政府支出与中央 政府支出之比 、预算收入的边际分成率 、自治 权指标和支出 —收入指标 、垂直不平衡度等 指标来衡量财政分权的程度 。财政分权的过 程容易受到经济环境 、政治体制 、民主发达程 度等因素的影响 , 因而在不同国家体现出不 同的分权模式 。 财政分权理论起源于 20 世 纪 50 年代 。 1956 年 , 美国 经济学 家蒂布 特 (Charles Tiebout)发表了《 地方公共支 出的纯 理论》(The Pure Theory of Public Expenditure) 一文 , 标志着财政分权理论的兴起 。 财政分
财政联邦主义理论的政府模型假设 , 也不赞
成公共选择理论的邪恶政府假设 , 将企业理 论和微观经济学理论引入财政学 , 其理论立
足点是 :一个高效率的市场来自一个好的政
府结构 , 政府行 为既要有 效果 , 也要受到 约
束 。 在构造政府治理结构时要考虑到相应的 激励机制 , 提供维护市场效率的支持性的政
二 、财政分权的国外实践
1 .美国的政府间财政关系 (1)政府级次和政府间的政治法律关系 美国是一个联邦制国家 , 政府结构为三 级政府 :联邦政府 、州政府和地方政府 。美国 宪法规定 , 政府权力在联邦政府和州政府之 间划分 , 既没有将所有权力全部授予联邦政 府 ,也没有禁止州政府做什么 。 地方政府在 法律上是隶属于州政府的 , 是一体的 , 即所谓
治系统 。 中央和地方各司其职 , 在维护和推
源自文库
进市场机制的过程中相互拥有权利和义务 ,
从而市场交易的各方都从市场的增进中获得
收益 。
钱颖一认为 , 维护市场的财政联邦主义
具有以下 5 个特征 :(1)存在一个政府内的层 级体系 ;(2)中央政府与地方政府之间存在着 一种权力划分 , 从而任何一级政府都不拥有
市场维护型财政联邦主义最重要的经济 效果是导致了辖区间的竞争 , 由此形成了一 系列对地方政府的经济与政治激励制约 。 辖 区之间的竞争影响了辖区之间的企业在产品 成本上的差异 。这种竞争会延伸到资本和劳 动力要素的竞争上 , 从而影响地方经济和税 收状况 。 硬预算约束意味着地方政府有可能 破产 , 地方公共物品融资可能会遇到极大的 障碍 , 从而激励地方政府改善地方财政状况 。 市场维护型的财政联邦主义通过限制中央政 府的行为 , 阻止政府对市场活动的扭曲 , 削弱 了寻租和政治保护 。②
的“狄龙规则”(Dillon' s rule)① 。 然而 , 随着 社会的发展 , 联邦政府 、州政府与地方政府之 间的关系并不总是遵循宪法等强制性的法律 规定 。州政府对地方政府的实际控制力是有 限的 , 联邦政府经常代替州政府行使某些职 能。
绝对的制定政策法规的垄断权 , 同时在自己
的权力范围内享有充分的自主权 ;(3)制度化 的地方自主权对中央政府和任意权力造成强
有力的制约 , 使得中央与地方之间的权力分
配具有可信的持久性 ;(4)地方政府在其领域
28
内对地方经济负有主要责任 , 同时 , 一个统一 的全国市场使得商品可以跨区自由流动 ;(5) 各级政府都受到硬预算约束 。
分原则 。 奥茨弥补了蒂布特在公共物品融资
问题研究中的不足 , 首次明确了将财产税作 为地方性公共物品融资的主要来源 。③
传统财政分权理论的 TOM 模型认为 , 分 权主要是针对资源配置而言的 , 即如何就地
方性公共物品的供给及其相应的财政来源在
中央和地方之间进行分工 。
(2)TOM 模型中财政分权决策的影响因 素
齐在奥茨的基础上认为 , 中央对地方的了解
没有地方多 , 而且存在很高的信息费用 、交易
成本 、控制和磨擦成本 , 所以地方政府承担一
① C .M .Tiebout, The Pure Theory of Public Expenditure , The J ournal of Political Economy , 1956, 64 , pp.416～ 424.
② G .Montinola , Y .Qian and B.R .Weingast , Federalism , Chinese Sty le-the Political Basis for Economic Success in China, World Politics, 1995, October, 48(1).
的 , 那么居民会选择不同的公共物品和税收
的组合 , 然后通过在不同辖区之间的流动来 反映其对组合的偏好 。⑤奥茨提出了 分权定
理(the decentralization theorem)和 对 应 原 则
(the correspondence principle), 清晰 地阐述 了 偏好的差异性对分权决策的重要影响 。⑥坦
2 .第二代财政分权理论
第二代财政分权理论 , 也叫第二代财政
联邦主义理论 , 即“市场维护型的财政联邦主
义” 。 主要 是 以蒙 蒂诺 拉(Montinola)、钱 颖
一 、温加斯特(Weingast)、麦金农(McKinnon)、
内希巴(Nechyba)等学者的 研究主张为理 论 核心 。市场维护型的财政联邦主义反对传统
应该由中央政府进行补充 , 或者由中央和地
方共同承担 。
B .辖区 间的竞争和垂 直分工 多数 学 者认为 , 辖区间的竞争使居民获得了更好的
服务 , 支付的税收代价也更小 。 辖区之间的
经 比较和竞争激励地方公务员廉洁奉公 , 还能
济 研 究
促进劳动力的流动 , 发挥各地区的比较优势 , 提高资源配置的效率 。
济 研 究
斯 、日本的财政分权的实践 , 分析比较了这三个国家的财政分权模式 , 并对中国的财政分权 改革提 出了建议 。
关键词 财政分权 政府 财政关系 财政联邦主义
中图分类号 F810.2
作者信息 边维慧 , 男 , 1973 年生 , 博士生 , 中国社会科学院农村发展研究所 , 100732。
① V .Tanzi, Fiscal Federalism and Decentralization :A Review of Some Efficiency and M acroeconomic Aspects, in M .Bruno , B.Pleskovic (eds.), Annual World Bank Conference on Development Economics , 1995, pp .295 ～ 316.
财政分权 :理论与国外实践
边 维 慧 李 自 兴
提 要 财政分权已经成为世界各国在处理中央和地方 政府之间 关系时 所采取的 一种主 要模式 。 随 着财
政分权理论的发展 , 世界各国的财政分权 实践也在不 断深入 , 并 表现出较 大的差 异性 。 本文 对财
经
政分权理 论进行 了系统的 梳理 、评述 , 并 在此基础 上介绍 了三个 不同类 型的国 家 ——— 美国 、俄罗
⑤ C .M .Tiebout , 1956 . ⑥ W .E .Oates, 1972.
27
定的职能是自然的 。①特尔 -米纳什(T .TerMinassian)、赫 明 (R .Hemming)和 施 潘 (P .
Spahn)认为 , 由于地方政府缺乏现代化 的透 明的公共支出管理体制 , 所以地方政府的行 政效率不一定是令人满意的 , 因此某些职能
② R .A .Musgrave , The Theory of Public Finance , New York :McRaw-Hill, 1959.
③ W .E.Oates , Fiscal Federalism , New York : Harcourt Brace Jovanovich , 1972 .
李自兴 , 男 , 1951 年生 , 甘肃省庆阳市正宁县 , 745300。
中央和地方的关系是一个国家最基本的 关系之一 , 涉及政治 、经济等各个方面 。一直 以来 , 中央和地方政府间的财政关系都是经 济学界关注的重要问题 。财政分权理论的主 题是公共财政的核心问题 , 即政府职能如何 在不同级次的政府间划分才能更有效率 。 具 体来说 , 包括以下几个问题 :为什么需要地方 政府存在 ? 如何从财政制度角度来确保其运 转 ? 为什么要约束以及如何约束地方政府行 为 ? 财政分权理论起源于发达国家 , 并在成 熟市场的国家获得 了充分的研 究并付诸 实 施 。 现在转轨国家和新兴市场国家对财政分 权理论的研究也正在如火如荼地进行 , 并且 更侧重于结合本国的实际情况 。 这些转轨国 家对中央和地方政府间财政关系的研究和实 践已经取得了一些有益的成果 , 值得我们学 习和借鉴 。
权理论经过半个多世纪的发展 , 先后经历了 两个阶段 :传统财政分权理论和第二代财政 分权理论 。
1 .传统财政分权理论 (1)TOM 模型 传统 财 政分 权 理论 (the theory of fiscal decentralization)也被称 作财政 联邦 主义(the theory of fiscal federalism), 或联邦主义经济理 论(the economic theory of federalism), 其代表人 物是蒂布 特 、马斯 格雷夫(Musgrave)和奥 茨 (Oates)。 因其三 人在这一理论 领域的先 驱 性贡献 , 传统财政分权理论也被称为 TOM 模 型 。 传统财政分权理论以新古典经济学的理 论作为分析框架 , 研究政府只能在不同级次 的政府间进行合理配置以及相应的财政工具 如何分配的问题 。 公共产品理论是由萨缪尔森 、马斯格雷 夫和维克里(Vickrey)最终完成 , 并形成 了威 克塞 尔(Wicksell)—林达 尔(Lindahl)—马 斯 格雷夫 —萨缪尔森 —维克里公共物品理论体 系 , 该体系的形成为财政联邦主义的发展垫 定了基础 。 公共物品理论的核心问题是如何能够实 现最优的公共物品供给 。蒂布特将公共物品 的最优供给问题扩展到地方辖区的公共物品 的最优供给实现问题 , 并提出了著名的“以脚 投票”理论 。 他认为 , 居民在不同辖区之间的 自由流动可以使其向符合自己对公共物品偏 好的辖区迁移 , 地方政府之间为了吸引选民 就会展开竞争 , 从而能够像市场一样有效率 地提供地方公共物品 。① 马斯格雷夫从财政的三大职能出发 , 分 析了中央和地方政 府存在的合 理性和必 要 性 , 并对三大职能在中央和地方政府之间进 行了划分 。②他认为 , 宏观经济稳定与收入再 分配职能应由中央负责 , 而资源配置职能则 应由地方政府负责 , 这样可以根据各地区居 民的偏好不同而进行有差别的资源配置 , 有 利于经济效率和社会福利水平的提高 , 并进 一步提出了清晰的中央和地方之间的税收划
④ Breuss and Eller, The Optimal Decentralization of Government Activity :Normative Recommendations for the European Constitution, Constitutional Politial Economy , 2004, 15 , pp .27～ 76.
布罗伊斯和埃勒提出了影响分权决策的
5 个主要因素 :地区间居民偏好的差异性 、规 经
模经济和外部性 、辖区间竞争和垂直分工 、政 治因素 、地理和人口条件 。④
济 研 究
A .地区间居民偏好 的差异性 蒂 布特
较多地讨论了地区 间居民偏好 的差异性 问
题 。在居民在辖区间自由流动等一系列的假
设下 , 当公共产品的提供是通过税收来融资
26
一 、财政分权 :理论框架
财政分权是指中央政府给予地方政府一 定的税收权和支出责任范围 , 允许地方政府 自主决定其预算支出规模和结构 。地方政府 自主权的界定是财政分权的核心 , 通常采用 地方财政收入 、地方财政支出 、省级政府预算 收入中平均留成比例 、子级政府支出与中央 政府支出之比 、预算收入的边际分成率 、自治 权指标和支出 —收入指标 、垂直不平衡度等 指标来衡量财政分权的程度 。财政分权的过 程容易受到经济环境 、政治体制 、民主发达程 度等因素的影响 , 因而在不同国家体现出不 同的分权模式 。 财政分权理论起源于 20 世 纪 50 年代 。 1956 年 , 美国 经济学 家蒂布 特 (Charles Tiebout)发表了《 地方公共支 出的纯 理论》(The Pure Theory of Public Expenditure) 一文 , 标志着财政分权理论的兴起 。 财政分
财政联邦主义理论的政府模型假设 , 也不赞
成公共选择理论的邪恶政府假设 , 将企业理 论和微观经济学理论引入财政学 , 其理论立
足点是 :一个高效率的市场来自一个好的政
府结构 , 政府行 为既要有 效果 , 也要受到 约
束 。 在构造政府治理结构时要考虑到相应的 激励机制 , 提供维护市场效率的支持性的政