浅析美国国会调查权的行使

外国行政法论文

《浅析美国国会调查权的行使》

法学1101班

2003110102

张琬莹

浅析美国国会调查权的行使

摘要

调查权是美国国会经常使用的工具性权力,它在实际政治生活中逐步确立了它的法律基础和程序规则。它是国会了解和查明国民经济、社会和政治等领域中发生的重大问题而进行相应的立法或补救性立法所不可缺少的工具和手段,也是国会揭露政府中违反宪法和法律的滥用职权行为、贪污腐败行为、以及重大工作失误的锐器,客观上有利于维护美国分权与制衡的宪政制度以及政府统治的稳定性和有效性。同时,国会调查在形式上充当国会或者选民的耳目,在实质上则是政党利益、集团利益和议员个人利益相互争斗和妥协的政治过程。美国国会曾滥用调查权而侵害了公民的自由权利,损害了美中关系。

可见，在国会各项权利中占有重要地位的调查权也有它不容忽视的弊端。本文拟先阐明国会调查权的具体内容，进一步分析其来源及性质，接着我们会结合案例，就美国国会调查权在行使的过程中，是否存在限制，是否会与公民的权利存在冲突等问题进行探讨。从讨论中得出美国国会调查权在某种程度上存在一定的限制，在特定的情形下可能会与公民以隐私权为代表的一部分权利发生冲突。

关键词：美国国会调查权弊端人权保障

根据美国宪法，国会对政府具有完全的制衡能力，这种制衡能力具体表现为：组织权力（任命弹劾权）、授予进行活动的权力（批准权）、给予活动经费的权力（财政权）和监察行政活动的权力（调查权）。国会的调查权力是国会控制行政活动的重要武器，其重要性不亚于国会的立法权。国会调查的目的在于保证行政机关的执法活动符合法律的规定，防止其越权或滥用职权。虽然有助于监督政府行为，防治腐败，但仍然有很多时候，因为其中议员的腐败行为或者调查权被滥用的情况，而使这项权利无法发挥到预期的成效。与此同时，各委员会中的国会议员又常常身兼政党党员，在诸多因素的牵动下，调查权有时成为政治报复、损害被调查者名誉或帮助国会议员做秀、塑造政治声望的工具。另外，因为经费及人员的限制，再加上额外另有繁重的立法工作要进行，致使在缺乏行政部门和司法部门协助的情况下，出现工作进度拖沓缓慢的情况，最后即使调查结果出来，也可能因为时效性问题而失去社会舆论的关注，导致应有的监督功能大打折扣进而丧失本该有的意义。

其实调查权在美国的宪法中并没有明文规定，国会的调查权原本是从国会立法权派生出的一种监督权，但是它得到了联邦最高法院的认可。1946年的国会改革法首次宣布，监督政府是国会的职责。同时，决定在参、众两院分别设立政府工作委员会，负责对联邦各行政部门进行总的监督，并代表全院统一检查各委员会的监督工作。两院中的各常设委员会负责对其所管的行政机构进行日常监督，负责决定监督课题，进行专题调查并提出处理意见。此外，1978年国会还通过了《监察长法》，决定在内阁各部和联邦独立机构设立监察长一职。监察长由总统提名、参议院认可，负责审计和调查所驻部门的舞弊、浪费、低效和滥用职权等问题，并提出改进该部门工作、增强效益的建议。监察长每半年向国会递交一份监察报告。另外，针对某些问题特别严重、影响极大的案件，国会两院可以随时设立特别委员会来协助常设委员会进行调查。如1986年的“伊朗门”案，国会两院为此分别成立特别委员会，对此案进行了彻底调查。这一做法表明国会的调查权在维护国会的宪政权力，抗衡总统的权力膨胀，维护三权分立与制衡原则方面发挥着不可或缺的重要作用。国会伊朗门事件特别委员会的调查报告促使国会修改现行法律，规定总统必须向国会通报所采取的秘密行动。

一、国会调查权的来源

（一）历史来源

在1792年，美国军队被印第安部落击败，国会决定对此事进行调查，要求国防部提交有关的文件，当时的政府高级官员一致认为，进行调查和要求提交文件属于国会的权限，从此美国国会拥有了习惯意义上的调查权。1927年的判决中认定，宪法既然赋予国会立法权和财政权，那么调查权是行使立法权和财政权所必要的和适当的派生性权力，毫无疑问地包括在国会权力范围之内。1946年的立法改组法明确规定，调查权力是国会执行监督职务必不可少的手段。

国会调查的重要内容是政府官员的行为表现，如有无贪污受贿行为等，并为弹劾收集证据。它是国会监督政府的一种最直观的、形象的方式。对于重大问题的调查一般采用听证会的形式，国会有权强制不到庭作证的人出席调查听证会并提供证言，对于拒绝到国会调查听证会上作证的人，国会可以蔑视国会的罪名传讯，也可对提供虚假证言的人以伪证罪名加以传讯。国会有权要求行政机关就某一特定事项提出报告，或就其广泛的执法活动定期做出报告，以便于国会的调查和发现问题。对于比较简单的问题，委员会的成员可以与有关的工作人员进行面谈，了解情况，传达国会的意见。

（二）法律来源

虽然在1792年国会调查权就已经在国会各项权力中拥有一席之地，然而开始时，调查权在大家的认知中一直是作为一种附带权力，直到1875年联邦法律作出规定：凡是被国会传唤前来就调查中的任何时间提供证词或证据者，如故意不出席，以及虽然出席而拒绝回答问题者，可按照规定进行起诉。并判以100元以上和1000元以下的罚款；或一个月以上，十二个月以下的有期徒刑。这一法律的推出，使得国会的调查权开始在司法领域内获得确认和保障。

在欧洲的其他国家，议会的调查限于重大问题，不涉及细微的行政事件。美国国会的调查和听证，往往不问事件的大小，只要能够满足议员的某种政治目的，都能触发国会的监督程序。国会的调查听证会一般是公开的，并通过新闻媒体向外界广泛报道，以取得公众对其调查的关注和支持。现在，国会对行政部门进行

调查已成为国会监督总统以及行政部门的一项经常性的形式。

总之，国会对行政的控制是维持美国分权原则，保持立法部门和行政部门互相平衡的宪法手段。正如麦迪逊所言：“防止各种权力逐渐集中于一个部门的最大保障，在于给予每一个部门的主管者必要的宪法手段和个人动机以抵制其他部门的侵犯……，野心必须用野心来对抗。”1事实上，美国国会对政府部门控制的严密程度，超过任何其他西方国家议会对政府部门的控制。

二、国会调查权存在的性质

(一)立法辅助

美国联邦最高法院在1927年的McGrain v．Daugherty一案中指出，“国会调查权即为辅助国会立法作用，而授予国会调查，搜集资料之一项重要而适切的权限”。“国会调查权的有效性就在于调查是为了特定的目的服务，也即辅助立法程序”。在McGrain v．Daugherty一案中，最高法院大法官认为，“长久以来，通过证人质和指令相关当事人出示相关材料以收集必要信息的权力具有立法权的属性，这些辅助性权力(auxiliary powers)对于国会有效行使其立法权能是必要且合宜的。”台湾地区学者许剑英认为，“必须强调的是，国政调查权的主要功能，乃在辅助立法权的行使，从事立法之准备工作⋯⋯”[1](PP．98～99)从这些论断中可以看出，言者无不将调查权集中于立法机关的立法职能方面，认为调查权是作为立法机关制定法律的辅助权限而存在的。鉴于国会的主要职责是制定法律，国会调查与立法有关。国会调查的目的是让国会获得公众对于立法动议的看法，获得对某些技术问题的专家意见，使议员们获得测试其支持者或反对者的机会。[2](P．529)在涉及国会调查权的案件中，美国法院往往强调国会调查权是否有正当目的，主要看调查对象是否与国会行使立法权相关，调查所得的信息是否有助于国会进行立法考量。如果符合这两个条件，法院就会认为调查目的正当。

[2](P．537)国会调查只能是为了检验现行立法，或为了将来的立法而做准备，如果调查不是以此为目的，那么在司法实践中往往会遭遇败诉。在调查行政部门时，如果国会不以立法为目的，总统或行政机关会以国会超越权限为由而不予理睬。立法调阅权专为辅助议会立法，通说是一项辅助权能。许剑英认为，立法调

1《联邦党人文集or联邦论（federalist papers，1788）》汉密尔顿、麦迪逊、杰伊