流域生态补偿关键环节何在_张惠远

中国环境报/2011年/4月/6日/第002版

观点

流域生态补偿关键环节何在？

环境保护部环境规划院研究员、生态环境部主任张惠远

编者按

随着我国工业化和城镇化进程的快速发展，流域跨区水污染事件时有发生，抓好流域生态补偿已是当务之急。我们想知道，流域生态补偿有哪些类型？流域生态补偿的原则与目标是什么？流域生态补偿的关键技术应该如何把握？怎样构建流域生态补偿的支撑体系？对此，本版特邀环境保护部环境规划院研究员、生态环境部主任张惠远撰文，对抓好流域生态补偿机制关键环节进行阐述，以飨读者。

流域生态补偿是指当流域内水资源利用或污染排放能够控制在相应的总量控制配额或跨界断面考核标准之内时，如果没有充分利用的水量和环境容量被其他地区占用，产生了正的外部效应，同时流域上游为了给下游地区提供优质水源而放弃了许多发展机会并增加许多额外的生态与环境保护投入，那么，下游应该对上游提供的高于基准的水生态服务进行补偿；反之，当区域内流域水资源利用或污染排放超过了相应的总量控制标准或跨界断面的考核标准时，不仅提高了下游地区治污的费用，还可能对下游直接造成经济损失，产生负的外部效应，则上游地区应该承担下游地区的超标治污成本并赔偿对下游地区造成的损害，即给予下游地区一定的经济补偿。这是流域生态补偿的双向补偿思路。正如补偿与赔偿是一个问题的两个方面，流域生态补偿的双向补偿思路是流域环境保护中对上下游造成损失的一种弥补行为，它是寻求流域上下游实现经济利益、环境利益均衡和流域和谐健康的两个方面。

识别流域生态补偿类型

阅读提示

基于流域主体功能考虑，主要分为集中式饮用水水源地生态补偿；江河源头水源涵养区生态补偿；跨行政区河流的生态补偿。基于流域尺度考虑，主要涉及两个层面3种类型:跨省的生态补偿问题和省内跨市的生态补偿问题。其中跨省流域还分为大江大河尺度和跨2~3个行政区尺度。基于流域突出环境与发展问题，涉及两个层面，即保护清水并发展经济和发展经济并有效治理污水。

流域生态补偿的类型主要依据流域特征来判定和识别。

首先，基于流域的主体功能考虑，主要分为3种类型:一是集中式饮用水水源地生态补偿；二是江河源头水源涵养区生态补偿；三是跨行政区河流的生态补偿。当然，在实践中，这种类型划分是相对的，不是截然可以区分的。

其次，基于流域的尺度考虑，主要涉及两个层面3种类型:一是跨省的生态补偿问题和省内跨市的生态补偿问题，其中跨省流域还分为大江大河尺度和跨2~3个行政区的尺度。如新安江流域、南水北调中线工程水源区、辽河等就属于跨省的流域生态补偿问题，而闽江、九龙江流域则属于省内跨市的流域生态补偿问题。大江大河尺度，如长江、黄河等，受益者广泛、补偿对象相对不明确、涉及问题复杂，暂不考虑。

最后，基于流域突出的环境与发展问题，主要涉及两个层面，保护清水并发展经济和发展经济并有效治理污水。如大伙房水库流域、南水北调中线工程水源区和东江源就属于在保护好清水的前提下，做到经济社会的可持续发展，因此，这里更多地涉及下游向上游提供生态补偿问题；而湘江、沙颍河等属于在发展经济的同时有效保护清水并治理污水，因此，这里既涉及下游补偿上游，也涉及上游补偿下游的问题。

明确流域生态补偿原则与目标

阅读提示

在流域生态补偿中，应坚持谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费的原则。要坚持应补则补，奖惩分明，共建共享，双赢发展，政府引导，市场调控，试点先行，以点带面的原则。

流域生态补偿的基本原则主要有:

坚持谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费的原则。明确流域生态补偿的责任主体，确定流域生态补偿的对象、范围。

应补则补，奖惩分明。流域生态补偿涉及多方利益调整，要广泛调查各利益相关者的情况，合理分析生态保护的纵向、横向权利义务关系，科学评估维护生态系统功能的直接和间接成本，研究制订合理的生态补偿标准、程序和监督机制，确保利益相关者责、权、利相统一，做到应补则补，奖惩分明。

共建共享，双赢发展。流域生态环境保护的各利益相关者应在履行环保职责的基础上，加强流域生态保护和环境治理方面的相互配合，并积极加强经济活动领域的分工协作，共同致力于改善流域生态环境质量，拓宽发展空间，推动流域上下游可持续发展。

政府引导，市场调控。要充分发挥政府在流域生态补偿机制建立过程中的引导作用，结合国家相关政策和当地实际情况改进公共财政对生态保护的投入机制，同时要研究制订完善调节、规范市场经济主体的政策法规，增强其珍惜环境和资源的压力及动力，引导建立多元化的筹资渠道和市场化的运作方式。

试点先行，以点带面。积极总结借鉴国内外经验，结合试点流域特点，探索建立多样化的流域生态补偿模式，取得试点经验，形成示范效应，为加快推进建立流域生态补偿机制提供经验借鉴，为国家提供决策支持。

流域生态补偿的阶段目标可确定为:“十二五”期间，在“十一五”流域生态补偿试点经验基础上，进一步完善流域生态补偿的政策框架与技术方法体系，结合重点流域水环境保护规划目标考核，以基于跨界断面水质目标考核的流域生态补偿为突破口，通过确立跨界断面水质目标绩效评价体系，根据上下游出境断面的水质达标状况、水污染治理成本、水生态价值和发展机会收益，强化流域水质目标考核行政和经济双重约束机制，建立水质超标罚款赔偿和水质达标奖励补偿机制，引导上下游共同保护流域水生态环境和质量，实现流域健康、和谐发展和可持续发展。在国家层面上，重点推进全国重点流域跨省界断面水质目标生态补偿机制，目前已经开展新安江流域生态补偿试点，建议再选择淮河、东江等流域开展跨省界断面水质目标生态补偿机制试点，尽快制定试点方案并取得中央政府有关部门的支持。省市层面全面推进跨市县界断面水质目标生态补偿机制。

展望“十三五”，总结形成完善的流域生态补偿技术方法体系与政策方案，结合我国各类典型流域提出各自适宜的生态补偿模式，国家基本形成流域生态补偿的长效稳定机制。

把握流域生态补偿关键技术

阅读提示

把握流域生态补偿的关键技术，包括识别流域生态补偿相关利益主体；确定流域生态补偿标准；选择适宜的流域生态补偿方式等方面。

识别流域生态补偿相关利益主体:流域生态补偿的利益相关者有3类:流域资源的所有者；流域资源的开发使用者；流域资源的管理者。从这个角度看，流域生态补偿的支付者也存在3个层次:即当地、省内、国家等，它取决于资源及生态效益影响涉及的范围。不同层次的补偿以不同的方式或机制来实现。流域生态补偿的客体也可以理解为两类:一是生态保护者；二是减少生态破坏者。流域生态保护者主要包括保护区内涵水林的种植及管理者、上游流域的生态建设及管理者以及其他生态建设及管理者，其主体可能是当地居民、村集体，也可能是当地政府。减少生态破坏