PPP项目风险防控

政府采购模式下公益性基础设施建设运营模式
目实现融资的必要条件
④项目自身要能产生稳定的现金流
发放资金
金融机构
投资建设锁定特 定资源
项目公司 特定 资源
还本付息
特定资源资金收 入
如：重大项目政 府偿债基金。上 海40亿元/年
小结：城投集团融资构架
评级机构
资信 评级 资本金投入 特许经营、政府采购收入 债权、股权资金
资信等级考核指标
①企业的主营业务要清晰，核心竞争力要突出
⑤要获得政府的大力支持
②要具备合理的资产负债结构
资信等级 考核指标
④要有可持续的发展空间
③要具备合理的收入和利润
现融资企业的主营业务要清晰，核心竞争力要突出
的基本前提
良好的资信水平是实现融资的基本前提
②要具备合理的资产负债结构
资产注入
结构优化
*以上资料选自《银行间债券市场非金融企业债务融资工具管理办法》
②债权融资—融资租赁
• 租赁（Leases），作为债权融资方式中比 较常见的一种，从字面上看，是指将自己 的物品让给他人使用并收取一定的报酬， 或占用他人物品并支付一定的费用。 融资租赁，是指实质上转移了与资产所有 权全部风险和报酬的租赁，其所有权最终 可能转移，也可能不转移。 城投集团下属的子公司地下铁道集团已经 与荷银租赁、深金租等多个租赁公司完成 近20亿元的融资租赁业务，成本较银行 同期利率低5%-10%。 供货商
图：租赁的一般流程
•
①签订租赁合同
出租人
④支付租金
承租人
•
杠杆租赁交易结构
返 回
45
③混合（夹层）融资 • 混合（夹层）融资是指在风险和回报方面介于债权融资和股权融资之间的一 种融资形式。 • 夹层融资兼有股权融资和债权融资的优点，但由于其结构相对复杂，具有一 定的局限性。 • 其主要包括优先股、可转换债券、认股权证、资产证券化（ABS）等。
修建性详细规划
项目立项
可行性研究
项目初步设计
环境影响评价
土地使用手续
项目其他批文
③项目要具备完善的商业化运营模式
政府 采购款
还本付息
政府
投资建设 缴 纳 相 关 税 费
政府
项目公司
投资建设
发放资金 融资
金融机 构
公益性基础 设施
缴 纳 相 关 税 费
政府采购
公益性基础 设施
公众使用
公众使用
传统政府投资公益性基础设施建设运营模式
• 其次，完善风险分担机制。政府部门对政治风险、法律变更的承 受能力强，而融资、经营等风险，与企业经营活动直接相关，根 据项目具体情况在政府和私人部门之间分配风险，建立合理公平 的风险分担机制。
• 最后，协调好参与方利益。在PPP项目中，政府主要任 务是监管，对私人部门的利润进行调节，代表公众利益 的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时 ，制定好收益分配规则，均衡各方收益。如果私人部门 从PPP项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补 贴以保证合作继续，反之，若私人部门从PPP项目中获 得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。
资本市场
政府
监督管理
项目公司
还本付息 投资收益 投资建设 项目管理 项目 收益
资金市场
税收 和各 种规 费收 入
城市基础设施项目
提 设供 施基 础
尽职调查
社会公众和企事业单位
融资方式 股权融资 非 上 市 股 权 合 作
图 例
为融资方式分类
为已经采用过的融资方式 为拟采用的融资方式 为未采用的融资方式
二、PPP项目关键环节及风险提示
• 项目识别 • 项目准备 • 项目运作 • 项目监管 • 项目采购 • 项目执行 • 项目移交
（一）项目识别
• 政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府 发起为主。 • 1、政府发起。 • 财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通 、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施 等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业 主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中 的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。
移交风险
不可抗力
Ѵ
Ѵ
PPP项目失败原因
• 1、法律保障体系不健全。由于法律法规的修订 、颁布等，导致原有项目合法性、合同有效性 发生变化，给PPP项目的建设和运营带来不利影 响，甚至直接导致项目失败和终止。我国缺少 相关法律，对原先签订的PPP项目进行保护。如 江苏某污水处理厂采取BOT模式融资建设，在合 同签订后颁布了《国务院办公厅关于妥善处理 现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通 知》，外方投资者被迫与政府重新协商投资回 报率。
投资46亿
监管 特许 协议
政府主管 部门
投资107亿
7:3
票款收入
运营维护管理
A部分 土建工程
B部分：车辆、信号 、自动售票机系统等
A+B 四号线全部资产
四号线共投资153亿
B部分无偿移交给政府 A部分交还四号线公司
案例讲解一：国家体育馆
10
风险分担
风险要素 政治风险 合约/ 管制风险 征收风险 建设风险 运营风险 市场风险 金融风险 Ѵ 政府部门 Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ Ѵ 项目公司 共同分担
要
要具备合理的收入和利润
要具备合理的收入和利润
银行信贷资金
间 接 融 资
还 本 付 息
投资
投资
财政资金
国有资产保值、增值
项目公司
项目收益 直 接 融 资 投 资 回 报
基础设施项目
社会资金
获得政府的大力支持
天津市政府
天津市国资委
天津市建委
项目公司 财政资金
城市规划
城市基础设施项目

企业融资过程中，项目条件方面的要素： 1
项目融资 主体唯一
– 项目公司具体实施项目，是项目融资的主体，项目的现金收入是债务偿还的根本 来源，项目资产是所有债务的基本抵押品，债权人通常只有有限追索权 – SPV 典型特点就是项目发起人母公司资产负债表外的融资和有限追索权的融资 – 政府主要目标是吸引私人资金参与基础设施，获得超额的设施与服务 – 发起人主要目标是可以获得政府的资助、担保以及减税优惠，可以从公共服务中 获得稳定的收益 – 放贷机构如银行的主要目标是确保贷款本息回收，实现自身资本价值的最大化
ห้องสมุดไป่ตู้利益主体多 诉求不同
阶段特征 明显
– 高风险、套投入的开发建设阶段、相对低风险的运营和维护阶段，各阶段参与方 角色和利益诉求不同
6
PPP项目操作流程图
7
PPP项目参与主体
8
香港地铁 公司
投资7.35亿
北京首创 集团
投资7.35亿
北京基础设 施投资
投资0.3亿
四号线 公司
A部分
资产 租赁 协议
特许经营 公司
②债权融资—中期票据、短期融资券
• 中期票据，是指具有法人资格的非金融企 业（以下简称企业）在银行间债券市场按 照计划分期发行的，约定在一定期限还本 付息的债务融资工具。
•
中期票据是与企业债类似的一种融资工具
，但其较企业债更为灵活。如，采取备案 制而非审批制，资金用途限定更少。
图：中期票据申请发行一般流程
2、审批、决策周期长。政府决策程序不规范、官僚作风 等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长 ，成本高。项目批准后，难以根据市场的变化对项目的 性质和规模进行调整。在青岛威立雅污水处理项目中， 政府对市场价格的了解和PPP模式的认识有限，频繁转 变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。
3、政治影响因素大。PPP项目通常与群众生活相关，关系 到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导 致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成 本上升需要涨价，但遭到来自公众的阻力，政府为维持 安定也表示反对涨价。
4、政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设 ，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间 资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接 危害合作方的利益。在廉江中法供水项目中，政府与合 作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中 ，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购 水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅 为2万立方米，合同难以执行。
• 2、社会资本发起。
• 社会资本应以项目建议书的方式向财 政部门（政府和社会资本合作中心）推荐 潜在政府和社会资本合作项目。
• 财政部门（政府和社会资本合作中心）会 同行业主管部门，对潜在政府和社会资本 合作项目进行评估筛选，确定备选项目。 财政部门（政府和社会资本合作中心）应 根据筛选结果制定项目年度和中期开发计 划。 • 要对未来进入项目公司的企业进行融资能 力的审查： •
PPP项目关键环节风险提示
一、PPP项目面临的风险
PPP参与各方特征
3
PPP发起人特征
PPP项目关键成功要素 利益相关者（主要是政府和发起人）价值最大化 • 明确各方核心能力 • 明确各方收益 • 面向PPP全过程的方案构建 • 符合阶段性的动态管理 • 风险控制，及时兑现收益
• 明确各方权利和义务
5、配套设施不完善。一些PPP项目，通常需要相应的配套 基础设施才能运营，如污水处理厂需要配套的管线才能 生产。在实际中，有些PPP项目配套设施不完善，使生 产经营陷入困境。
• 6、项目收益无保障。一些PPP项目建成后，政府或其他 投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争 ，损害其利益。在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相 隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭 州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此外，政府对一些 PPP项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴，但补贴额 度与方法无具体规定。
• 旧路改造工程 • 地下管网配套工程
• 建行85亿元土地整理 贷款
• 民生银行120亿元
②债权融资—企业债
*以上资料选自《国家发改委关于推进企业债市场发展简化发行核准程序有关事项的通知》（国家发改委，发改财金[2008]7号）
②债权融资—企业债
优点
募集资金量大： 一般为几亿元至几十亿元
弊端
申报周期较长：一般从申报到发行要半年 以至一年时间
4
PPP项目开发建设阶段关键议题
1 2 3
去哪获益？
如何筛选项目： 你是谁？适合什么项目 项目适合谁？
和谁获益？
自己发起？ 联合发起？
如何获益？
…
如何发起？ 什么时候兑现收益？
5
项目一般投资大、周期长、风险较高，整个过程的参与人较多、涉及复杂的技术 、融资、法律等系列问题，成功运作PPP项目相对较难
• 未来PPP债将在地方政府性债务模式扮演重要角色，如 何趋利避害，以尽可能发挥PPP模式的优势至关重要。 PPP模式比较复杂，涉及到多方利益，协调利益分配是 实施PPP项目的关键。
• 首先，制定法律、法规保障私人部门利益。公共品与服 务项目通常前期投资额高，回报周期长，影响项目的因 素多，收益不确定性大，私人部门在参与这些项目时会 考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障私人 部门利益，PPP模式难以有效推广。通过立法等形式， 对私人部门利益予以保障，方能吸引更多民间资本进入 。
混合（夹层）融 资 股 权 信 托 可 转 换 债 券 认 股 权 证 资 产 证 券 化 银 行 贷 款
债权融资 公 募 市 场 债 券 融 资 非 公 募 市 场 债 权 融 资
上 市 融 资
优 先 股
企业债
保险资金 融资租赁 信托债权 产业基金债权投 资
中期票据
短期融资券
①股权融资 股权融资是通过转让项目或公司的股权，最终达到融通资金的目的。
上市融资优点
募集大量资金 信息公开
上市融资缺点
增加企业流动性
确定公司价值 便于进一步融资（上市公司可采取增发、 公司债、可转债等更多的形式募集资金）
接受更严格的监管
股权分散，控制力降低
完善法人治理结构
②债权融资—银行贷款
国开行500亿元贷款
工商银行贷款
其他银行贷款
• 中心城区快速路系统 • 海河沿岸基础设施 • 京津城际铁路 • 城市环境整治工程
符合国家产业 政策方向
2
自身要能产生稳定 的现金流 项目融资条件
具备完备的前期手续 和严格的管理程序
4
具备完善的商业 运作模式
3
①项目要符合国家产业政策方向
国家 产业 政策 及政 府支 持
资 金 支 持
城市基础 设施项目
城市基础设施建设计划
②项目要具备完备的前期手续和严格的管理程序
总体规划
控制性详细规划
资金成本低：如，09中化债（AAA，5年期， 信息公开 无担保）票面利率3.85%，09余杭城投债 企业财务信息、重大事项等在债券存续期 （主体AA-，5年期，第三方担保）票面利 间要持续公开 率5.04% 还本压力较大：一般债券为分期付息，到 能提升企业的知名度 期一次还本，到期还本资金压力相对较大。 城投集团已于2007年发行12亿元企业债券，利率仅为4.55%；近期发行60亿元企业债券， 资金成本较当前同期贷款基准利率低约30%。