关于村庄规划编制实践的思考——以白滩寺村村庄规划为例

关于村庄规划编制实践的思考——以白滩寺村村庄规划为例摘要：村庄规划是以行政村为空间对象的全域规划，是国土空间规划体系的重
要环节，是城镇开发边界以外地区（乡村地区）的详细规划，是全面实施乡村振兴战略，进行乡村建设、治理和发展的重要工具与手段。

本文以白滩寺村的村庄规划编制实践为例，分析目前村庄规划编制过程中的问题与挑战，并提出解决方案的思路。

关键词：村庄规划；问题与挑战；解决方案
一、村庄规划解读
乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。

改革开放40年，中国城镇化发展迅猛，乡村发展反而走向衰落与萧条，城乡二元结构不断加剧，乡村成为当下制约中国实现强国发展的主要短板。

村庄规划是指导村庄建设、治理与发展的重要工具与手段，是实现乡村振兴，推进城乡一体化发展的基础性工作。

村庄规划是以行政村为空间对象的全域规划，是国土空间规划体系的重要环节，是城镇开发边界以外地区（乡村地区）的详细规划，结合规划实施管理的需要，其内容深度和作用发挥更接近于城市地区的控制性详细规划。

村庄规划是法定规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。

二、白滩寺村庄规划编制实践
1、项目概况
白滩寺村是天津市西青区杨柳青镇属行政村之一，位于子牙河北岸，南距杨柳青镇人民政府约3公里，东部与北辰区双河村相接，西部与杨柳青镇大柳滩村相连，北邻18栋高尔夫球场，区位优势显著，生态环境优越。

村庄现有常住人口约1500人，户籍人口1187人，约432户。

受城镇经济拉动的影响，村庄集体收入主要以土地和建筑租赁为主，所属农用地90%已实现流转。

村庄的大部分劳动力也已以城镇务工为主。

2017年白滩寺村荣获第五届全国“文明村镇”的称号，村庄整体人居环境基础较好，公共服务设施和基础设施建设基本完善，教育、医疗、商业服务主要由镇区提供服务。

本次村庄规划通过实地调研、村镇座谈以及线上、线下村民问卷调查，细致了解村庄发展问题，明确村民的核心诉求：①发展集体经济，参与集体分红；②老旧房屋改造，提升居住品质；③解决稳定就业，维持生活生计；④整治村容村貌，提升村庄环境；⑤增加商服设施，提高服务水平。

2、编制问题与挑战
（1）生态红线制约
白滩寺村域全部位于于天津市永久性保护生态区内，保护区包括子牙河及南水北调生态保护区和津西郊野公园、东淀湿地保护区，与现状村庄建设用地、农用地重叠。

根据《天津市永久性保护生态区域管理规定》第六条第四款，鼓励永久性保护生态区域
内的原农村居民点逐步外迁，制定搬迁安置方案。

第十四条规定，在永久性保护生态区域红
线区内，除已经市人民政府批复和审定的规划建设用地外，禁止一切与保护无关的建设活动。

在黄线区内，从事建设活动应当经市人民政府审查同意。

如果严格避让生态红线，白滩寺村
将无法实现保留村庄的发展。

（2）上位规划不明确
目前西青区国土空间规划及西青区村庄布局规划编制工作正在进行中，对于村庄的类型、建设用地规模及产业发展方向尚不明确，难以形成清晰的编制指导意见。

（3）土地权属复杂，村庄建设用地不完整
村域行政范围内，包含白滩寺村共涉及8个村的土地以及少量国有土地，土地权属复杂，利益主体较多，给村庄规划编制带来难度。

并且村域界限对白滩寺村台有分割，不利于村庄
的整体、协调发展。

（4）产业基础薄弱，结构单一，后续发展动力不足
村庄集体经济的主要来源包括农用地、厂房出租以及政府补贴。

近五年来，村庄总产值
下滑明显，其原因：一是近几年随着全市范围内散乱污企业的整治，厂房租赁市场下滑，厂
房闲置严重，招商困难；二是征地等相关补贴接近尾声。

未来已难以维持村庄的民计民生发展，需要挖掘新的产业发展方向，促进实体项目落位。

通过问卷调查可以看到，村民对发展
乡村旅游呼声较高，但村庄缺乏有效的用地保障、资金和人力，可谓心有余而力不足，村庄
旅游产业发展推动缓慢。

（5）宅基地未确权，供需关系统计存在难度
村庄宅基地390处，432户，“一宅多户”与“一户多宅”并存。

截止到目前白滩寺村已近
30年未发放宅基地，一部分刚需的村民住房问题一直没有解决，村民对宅基地的问题也较为
敏感，统计难度大。

3、解决方案
（1）规划范围调整
为保证本次村庄规划的整体性、协调性及均好性，实现村庄产业、空间上的联动发展，
规划将编制范围向南调整至河滩地，向北将菜博园用地纳入编制范围，规划总用地面积由345.38公顷调整为389.59公顷，规划用地面积增加44.21公顷。

（2）守住底线，保障村庄发展
生态红线内村庄延续原有肌理，保留村庄整体用地格局，依据三调保留村庄现有建设用
地指标，允许在不破坏生态功能的前提下，优先利用好存量建设用地，整合村庄闲置、零散
建设用地，优化整体用地布局。

适度进行村庄建设，为村庄发展提供载体。

生态红线内农用地不采取一刀切的方式恢复生态林地，应充分结合实际的利用情况和发
展需求，允许农业复合利用，发展生态休闲农业、养殖业等，生态保护与农业建设统筹考虑；同时在不损害生态功能的前提下，因地制宜地适度发展旅游、农产品加工、销售等产业。

另外结合着具体项目落位，进行永久性生态保护区域实施评估工作。

（3）上位规划衔接
村庄规划应与上位规划做好衔接，以村庄发展问题为导向，明确村庄发展类型、建设用
地规模及产业发展方向。

规划确定白滩寺村为聚集提升类村庄，规划将发挥自身比较优势，重点进行提升人居环境、激活产业发展，保护保留乡村风貌，建设宜居宜业的美丽村庄。

规划制定发展目标：近
期到2025年，主要解决农村人居环境全面提升问题，打造天津市美丽乡村示范区，远期到2035年，依托美丽乡村的空间环境，弘扬农村特色文化，吸引优质农村旅游相关产业，实现
乡村振兴，城乡共融。

（4）区域协同发展
把握和遵从城乡融合发展的规律，紧密对接西青区村庄布局规划发展全局，统筹镇域及
周边村庄的产业与空间发展，形成优势互补、互利共赢的协同发展新格局。

白滩寺村和大柳
滩村是杨柳青镇北生态区的重要组成部分，是西青西部对接雄安新区发展的阵地之一，现代
都市农业、乡村旅游、康养度假将成为本区域产业发展的方向。

（5）特色化产业发展
产业规划是村庄发展的基础，村庄规划要为产业发展提供用地保障通过区域的用地安排
引导人口的聚集与各类资金的集中投放，形成“地、人、钱”的同步聚集。

规划从盘活闲置载
体入手，保留撤销园区的建筑载体，与生态农业、乡村旅游相结合，利用周边生态、文化资源、引入特色文旅项目。

（6）预留管理弹性
村庄的发展存在很多不确定因素，村庄规划作为乡村地区的法定规划，既要能用、管用，又不能“管死”。

因此规划中预留一定的留白用地，可细化为“用途留白”和“空间留白”。

用途
留白指在规划建设用地范围内不确定规划用地性质和控制指标的区域；空间留白指规划预留
的建设用地机动指标。

（7）开门编制，村民参与
从规划编制方案启动、区域问题诊断、规划目标和内容确定，直到规划的实施监督，邀
请村民全程参与，获得村民信任，充分调动村民积极性，编制可落地的实用规划。

三、结语
每个村庄规划的编制都面临着各自不同的问题与挑战，我们应走入农村，深入调研，坚
持问题导向与目标导向的结合，处理好保护与建设的关系，凸显村庄自身禀赋与发展特色，
区域统筹、协同发展。

同时作为规划师也要转换思维与角色，成为村、镇与各个专业部门及
规划管理部门之间的协调者，编制实用性、可落地的村庄规划。

参考文献：
[1]《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发【2019】35号）；
[2]新土地规划人公众号，多规合一的实用性村庄规划；。