乡村基本公共服务设施均等化内涵与方法_以南京市江宁区江宁街道为例_胡畔

28

规划研究

P l a n n i n g S t u d i e s

【摘要】近几年来，农村经济发展的转型，居民消费方式、生活方式现代化的趋向引起了对于基本公共服务设施的关注。本文以基本公共服务设施均等化作为研究方向，界定了乡村基本公共服务

设施的种类及均等化的内涵，提出了基于公平与效率相互协调的均等化空间布局原则，指出解决农村地区基本公共服务设施均等化，一方面要构建基于农村发展水平以及农民实际需求的基本公共服务设施体系，另一方面要通过对农村人口密度、公共设施服务半径等要素的考虑，将空间分析方法引入乡村规划中，调整与优化基本公共服务设施的空间布局。最后以南京市江宁区江宁街道为例进行实践研究，希望能够对未来乡镇基本公共服务设施的合理配置起到借鉴与指导作用。【关键词】农村；基本公共服务设施；均等化ABSTRACT: This paper, with the equalization of public facilities as research direction, classifies the public facilities in rural areas and defines the equaliza-

tion of public facilities. It presents the layout prin-ciples of public facilities which are based on both eq-uity and efficiency. Then it argues to establish the public facilities system in rural areas in line with the development level of the countryside and the demands of farmers, and to introduce the spatial analysis method into village planning to regulate and optimize the spa-tial layout of public facilities through the analysis over population density and service radius of facilities. At last it studies the practice of Jiangning street of Jiangning district of Nanjing.

KEYWORDS: countryside; public facilities; equal-ization

１ 乡村基本公共服务设施均等化的实现背景与发展历程

2006年中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，正式提出“基本公共服务均等化”的概念。2008年中央一号文件指出“推进城乡基本公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的必然要求，必须加快发展农村公共事业，提高农村公共产品供给水平”。2008年颁布的《城乡规划法》也强调公共服务设施的建设应当统筹兼顾村民生产与生活的需要。一系列法律、法规都表明在城乡统筹新时期国家对农村基本公共服务设施的密切关注。

纵观中国农村地区公共服务设施的发展历程，不难发现，从新中国成立后以制度外公共服务供给和工分制下的双轨成本分摊为显著特征的农村公共服务供给制度，到改革开放后家庭土地承包制的广泛推行，农民自身作为公共服务的供给者之一始终承担着沉重的负担。由于县级以下政府财政支出不足所导致的公共服务供给的缺乏难以保障农民基本权利的实现。而从另一方面来讲，公共服务设施的供给长期以来也存在着以“城”为主体，农村地区严重缺乏的情况。在规划过程中过于强调政府理性而忽视农村居民理性导致公共服务设施的配套过分强调效率而忽视公平，这种城乡公共服务设施供给的失衡状况不仅阻碍了农村社会与经济的协调发展，也使社会公平与公正难以实现。相关数据显示，2007年，占总人口近70%的农村人口仅享用了全国约20%的医疗卫生资源，农村劳动力文盲率为6.3%，小学和初中文化程度的占78.7%。城乡居民人均收入比为

乡村基本公共服务设施均等化内涵与方法＊

——以南京市江宁区江宁街道为例

胡 畔 谢 晖 王兴平

【作者简介】

胡 畔（1985-），女，硕士，东南大学建筑学院城市规划系博士研究生。谢 晖（1983-），女，东南大学建筑学院城市规划系硕士研究生。

王兴平（1970-），男，博士，东南大学建筑学院城市规划系教授，博士生导师；中国城市规划学会国外城市规划学术委员会委员。【修改日期】2010-06-04

【文章编号】1002-1329

(2010)07-0028-06【中图分类号】F 294【文献标识码】A ＊　教育部人文社科青年基金项目《服务业集聚的

形成机理、区域效应及调控策略研究》（编号：０７ＪＣ７９００３６），江苏省“青蓝工程”中青年学术带头人培养对象资助项目。

CONNOTATION AND METHOD OF PUBLIC FACILITIES EQUALIZATION IN RURAL AREAS:WITH JIANGNING STREET OF JIANGNING DISTRICT IN NANJING AS AN EXAMPLE

HU Pan; XIE Hui; W ANG Xingping

29

本文认为乡村基本公共服务设施即满足乡村居民基本的教育、医疗、文化、社会保障等权利，满足乡村居民基本生活需要，能够以具体的物质形态表现出来的公共服务。

3.2 乡村基本公共服务设施均等化的内涵

关于公共服务均等化的内涵，大多数学者认为, 公共服务均等化是我国公共财政制度改革的基本目标之一, 是指政府要为社会公众提供基本的、与经济社会发展阶段相适应的、体现公平公正原则的大致均等的公共物品和公共服务[5]。二次世界大战之后，为了解决农村问题，德国就提出了“城乡等值化”的理念并在巴伐利亚进行实践，该理念的核心即农村的各项建设并不是以城市为标准，追求的是与城市不同的更符合农民需求的生产和生活方式[6]。

本文认为乡村基本公共服务设施均等化，就是要通过合理配置乡村以及城乡间的公共服务资源，设置乡村基本公共设施的综合配套体系、调整与优化设施的空间布局，结合农村实际发展需求，使农村地区之间、城乡之间以及农村地区不同的人群之间在公共服务设施的使用上具有相同的权利和选择的机会。

受地区之间的经济发展差别和二元化的城乡结构的影响，均等化的布局模式在不同的发展阶段也有其不同的表现形式，由于东西部社会经济发展水平的差距，区域公共服务均等化在短时期内还不能实现，目前主要将城乡公共服务均等化作为近期的发展目标，希望能够通过构建城乡统筹的公共服务设施逐步缩小区域差距，并最终达到基本公共服务设施全民均等化的状态（图1）。

总之，按照基本公共服务均等化的内涵，打造城乡一体的公共服务设施体系以及合理的空间布局，就是要实现农村居民使用基本公共服务设施的机会均等，以及享用公共服务设施最终的结果均等。

４ 乡村基本公共服务设施均等化的原则4.1 影响要素

在长期“重城轻乡”思想的影响下，我国在

3.33∶1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡居民人均收入的差距将高达5～6倍。

２ 相关研究综述

目前国内对公共服务设施的研究大都以城市为视角，从居住区、社区来研究公共服务设施的配置为主流趋势。而对于农村地区的公共服务设施的研究大都以农村公共产品的供给需求为出发点，从政治经济学、行政管理的角度进行研究，其中包括从公共产品最优供给的经济学理论出发，提出公共产品的供给原则以及有效模式[1]；公共产品供给机制的政府制度框架的建立[2]

；以及在社会主义新农村建设的背景下，对农村公共产品的供给制度进行的研究[3]。“基本公共服务设施均等化”的概念提出之后，学者们从财政学的角度对基本公共服务设施均等化的实现途径进行了广泛的讨论，但是落实到最终配置标准及空间布局方面的研究并不多。乡村公共服务设施的种类与城镇公共服务设施的项目构成具有较大的差距，并没有形成完整的体系，因此对于乡镇规划以及新农村建设都难以起到有效的指导作用。尤其是乡村基本公共服务设施的建设在财政支出欠缺的背景下与居民日常生活与生产的需要产生了很大的差距，从而导致更加严重的“城乡二元”的状况。国外相关研究主要集中在公共产品和公共服务两个角度，由于经济发达国家城乡差距较小，农业人口比重小，因此直接以城乡公共服务均等化作为研究内容的文献并不多， 只有德国在1950年代的巴伐利亚州的试验模式中提出了“城乡等值化”的概念，成为德国农村发展的普遍模式。还有一些国外学者在主要研究中国城市农村之间收入分配差距问题时，间接地研究了城乡公共服务不均等的原因。

３ 相关概念界定

3.1 乡村基本公共服务设施的内涵

所谓基本公共服务（有时也称底线公共服务），即与一定的社会经济发展水平相适应，保障居民个人基本的生活和发展权利所必不可少的公共服务[4]。在以往的研究中，学者们所提到的基本公共服务都是从广义的角度出发，包括能够看得到的具有实物形态的公共服务设施如教育设施、医疗卫生设施、文化体育设施以及一些非物质形态的公共服务，如社会保障、就业与再就业服务等。其中大部分人也将“公用基础设施”放在公共服务所要提供的有形公共产品中，包括供水、供电、供热、道路建设等。不同的学者出于不同的学科角度，对基本公共服务的内容和范围的界定不尽一致。

图１　公共服务设施均等化发展阶段划分

Fig.1 Stages of public facilities equalization