政府与社会资本合作(PPP)模式详解

政府与社会资本合作（PPP）模式详解
政府与社会资本合作（PPP）模式概念
PPP模式是Public-Private-Partnership的字母缩写，通常被称为“公共私营合作制”，是政府与社会资本为了合作建设城市基础设施项目，或为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

世界运用政府与社会资本合作（PPP）模式现状
1992年，英国最早应用“PPP”模式，适于“PPP”模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。

1994年，智利为平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下于引进“PPP”模式的，已完成中包括交通领域工程、机场、监狱、水库，年投资规模由3亿美元增加到17亿美元。

1997年，葡萄牙启动“PPP”模式，首先应用在公路网的建设上，正在实施医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。

2004年，巴西通过“公私合营（PPP）模式”法案，将公路、铁路、港口和灌溉工程作为PPP模式招标项目。

21世纪以来，联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织在全球大力推广“PPP”的理念和经验，目前发展中国家已经纷纷开始实践，同样在我国引入“PPP”模式具有极其重要的现实价值，亟须为“PPP”模式在我国的发展提供国家政策和法律法规层面的支持。

我国推行政府与社会资本合作（PPP）模式背景
十八届三中全会指出：要加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。

允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

国务院要求财政部门深入贯彻落实十八届三中全会精神，更好地发挥财政职能作用，要在制度安排上处理好政府与市场、政府与社会的关系。

财政作为国家治理的基础和重要支柱，是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、保障国家机器运行载体。

推广运用PPP模式，作为财政部门发挥财政职能作用的切入点和深化财政体制改革的抓手。

推行政府与社会资本合作（PPP）模式意义
推广使用“PPP”模式，是支持新型城镇化建设的重要手段。

有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。

推广运用“PPP”模式。

是改进政府公共服务的重要举措。

“PPP”模式能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，有助于理清政府与市场边界，提升政府的法制意识、契约意识和市场意识，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。

推广运用“PPP”模式，是建立现代财政制度的内在要求。

“PPP”模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与，能够有效减轻政府债务压力，平滑年度间财政支出，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求，与现代财政制度的建设具有高度的一致性。

PPP模式包括广义和狭义两个范畴。

广义PPP是指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建
立的合作关系，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。

狭义PPP则与BOT原理相似，都由“使用者付费”，但PPP比BOT更加强调公私部门的全程合作。

我们所说的主要是财政部正在主导推动的PPP（Public-Private-Partnership，公共私营合作制）模式。

PPP模式内涵
（一）PPP是一种项目融资模式。

项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。

项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

（二）PPP融资模式可以使社会资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。

PPP方式的操作规则不仅使企业参与到城市建设等基础设施项目的确认、设计和可行性研究等前期工作，而且将更有效率的管理方法与技术引入项目，这不仅降低了投资风险，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，较好地保障国家与企业各方的利益。

对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率
都有值得肯定的现实意义。

（三）PPP模式可以在一定程度上保证社会资本“有利可图”。

采取PPP模式，政府可以给予社会投资者相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保等。

通过实施这些政策可提高社会资本投资城市建设等基础设施项目的积极性。

（四）PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高基础设施建设的服务质量。

在PPP模式下，政府和社会资本共同参与城市基础设施的建设和运营，由企业负责项目融资，不仅能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给企业，从而减轻政府的风险。

同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

PPP模式特征
（一）多样性：PPP模式并不是全球标准化的，每个国家PPP的实施方法都是：
1、为满足政府政策目标而设计；
2、用以补充其它公共采购和公共服务交付方法；
3、根据现有的公共和私营部门的资源来实现。

（二）复杂性：尽管PPP是复杂的，但也存在共性：1、广泛适用于多个行业；2、大部分都需要大量的投资资本；3、是以长期的安排为基础；4、私营部门资本风险与交付公共服务的绩效挂钩；5、价格固定，基于产出的合同。

（三）长期性：一般一个PPP项目时间至少为10年以上，最长可达40-50年。

狭义PPP模式分类
（一）融资性质类。

政府与社会资本合作（PPP）应用范围很广，从简单的短期（有或没有投资需求）管理合同到长期合同，包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离。

政府与社会资本合作模式是由在项目的不同阶段，对拥有和维持资产负责的合作伙伴所决定。

（二）非融资性质类。

1、作业外包：政府或政府性公司通过签订外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业/个人承担和完成，以期达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。

一般由政府方给作业承担方付费。

2、运营与维护合同（O&M）：私营部门的合作伙伴，根据合同，在特定的时间内，运营公有资产。

公共合作伙伴保留资产的所有权。

3、移交、运营、移交（TOT）：政府部门将拥有的设施的移交给民营机构运营，通常民营机构需要支付一笔转让款，期满后再将设施无偿移交给政府方。

（三）股权/产权转让性质类。

政府将国有独资或国有控股的企业的部分产权/股权转让给民营机构，建立和形成多元投资和有效公司治理结构，同时政府授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务
（四）合资合作性质类。

政府方以国有企业的资产与民营机构（通常以现金方式出资）共同组建合资公司，负责原国有独资企业的经营。

同样，政府将授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务。

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