民航危机管理

民航危机管理

[摘要]以民航多年的危机处理经验为基础，通过科学的分析研究，以法治化的方式，不断扩充民航安全管理体系，建立民航危机管理档案和案例分析库，建立制度化的民航危机管理的预警系统和指挥系统；同时还要建立危机管理的监测系统、行动系统和危机结束后的评估系统。

“民航危机”是指特殊的、非常规性的、干扰民航业务自然流程的任何事件，能够带来高

度不确定性和高度威胁。这些危机具有较强的突发性，要求相关单位或企业在很短的时间内作出判断，并迅速选择应对的策略。

“民航危机管理”广义可解释为：通过对民航重大危机的监测、控制和处理，将一切

关乎人命伤亡、公共或私有财产的破坏程度减至最低，并降低该危机的持续时间、风险扩大或出现后续影响的可能。

具体来说，“民航危机管理”就是指政府联合民航企业就危机预防、危机处理和危机

总结管理等行为所进行系列管理活动的总称。它包括对天灾、事故、服务、人员、经营、犯罪等各方面突发事件的应对处理，以最小成本维护民航业的发展为根本目的，以期对危机处理实行规范化、组织化和程序化。基本上，危机可被分为两大类，其一是由自然灾害和人为因素引起的突发性事件，前者如水灾、地震、台风、干旱；后者如核泄漏、火灾或质量事故。其二是由社会对抗力量引发冲突行为而导致的社会失衡和混乱，如战争、暴力对抗、恐怖主义事件等。

表1：民航业危机分类

从民航业与外部相关联的角度分析，民航业存在较大的敏感性（Sensitivity），主要表现在两方面：对经济波动敏感（Sensitivity on Economic Fluctuation）和对安全的敏感（Sensitivity on Safety）。

对安全的敏感性，民航业的繁荣在很大程度上取决于人们对航空运输的安全信赖程度。由于航空运输业所提供的是两地之间的空中位移，飞行安全就被提高到了首要的位置。一旦出现国家之间的战争、恐怖活动，或发生罢工、传染病及其他自然灾难（地震、雷电）等，基于个人安全的原因而改以其他方式出行。人流与物流因此而减少，将直接冲击运输业——特别是航空运输业。

由于危机的起因不同，范围不同，使得危机管理（Crisis Management）并不存在统一模式。我们首先需要将危机进行分类，否则无法针对不同危机进行分析，也无法根据不同危机而提出具有实际意义的对策与解决方案。

一、21世纪民航危机大事回顾

民航业是提供公共服务的开放性行业，所以它不同于系统区域局限于特定产品和环境的生产型行业，接触对象和交流目标呈现多元化特征。这些多元目标和对象使得民航业产生危机的概率明显增大，而且多元目标的不确定性也构成民航业产生危机的突发性。

以下，我们稍稍回顾本世纪发生的民航危机大事。

1.1 2001年的“9·11”事件

2001年爆发的“9·11”事件，使美国航空公司运量在2001年9月份比上年同期下降了30%，带给全球民航业逾300亿美元的损失。美国国内旅客的运输量到2005年才能恢复到“9·11”前的水平；而美国和外国骨干航空公司进出美国的旅客运输量，也要到2006年才能恢复到“9·11”前的水平。这种危害性还仅仅是指经济方面，对人们造成心理上的危害以及社会的动荡，更是难以估测的。

1.2 2003年非典型性肺炎

2003年“非典型性肺炎”（SARS）的大规模传播，给民航业带来了突发性的打击。从4月14日至20日的一周内，美国空运协会所属的航空公司跨太平洋航线的运量下降了39.6%；欧洲航空公司协会旗下的航空公司到亚太地区的运量在4月份的第二个星期下降了17% ，接下来的一个星期跌幅达到28% 。东京成田机场客运量下降了30%，而香港的国泰和港龙航空的运量下降也超过70%，国泰航空甚至一度考虑停飞全部的客运航班。在这极短时间内出现如此大幅度的下降，说明民航业危机的不确定性非常明显，也增加了预测与预防的难度。其次，民航业突发性的危机也带来了巨大的危害性。中国民航业因非典损失了100～150亿元的收入，利润总额净亏损27亿元。

此外，这种突发性的巨大危害，也很容易引起连锁反应。民航业危机不仅对本系统产生影响，与民航业相关的产业链条中，博彩业、旅游业、会议业、饮食业、保险业都

会受到最直接的冲击，而对外经贸往来则受间接的影响。这些连锁反应形成网状结构，即民航业本身危机可造成其他行业的危机，并且各种危机互相影响乃至加强恶性循环。

二、政府对民航业的危机管理

由于民航业的公共性，使得民航业危机超出了行业范畴而成为公共危机。上面分析的民航业危机分类与特征，是进一步区分危机发生的领域与可能发生的结果，也为危机的预测预防及相应控制提供了指导，同时引出了危机管理的概念。

政府针对危机事件进行管理，目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救助能力，进行风险管理，及时而有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信心。危机的突发性、破坏性和连锁反应，决定了政府在应对危机时应起的主要作用，在民航业危机中也不例外。

无论能否被预测，任何危机都有一个由产生、发展、高涨及消失的过程。在这已知和未知的过程中，作为政府当然要对各种危机承担起解决的责任。政府应是公共危机的管理者，是管理主体；而已知和未知的各种危机，则是管理目标。在主体与目标的关系上，应注重管理主体的再造。根据公共选择理论，政府也存在“经济人”的有限理性和局限性，很容易趋向于经济职能而忽视公共管理的社会职能。

2.1 中国民航与澳门民航体制比较

稍作比对就可以知道，中国民航体制与澳门民航体制存在很大差异：中国民航管理体制是以中国民用航空局（CAAC）——地区管理局——省（区、市）航空安全监督管理单位为主体的政企分开、垂直领导的民航行政管理体制。中国民用航空局是国务院主管民用航空事业的部委管理的国家局，归交通运输部管理；其地区管理局及派出机构转变职能，将主要职责定位于民用航空的安全管理、市场管理、宏观调控、空中交通管理和对外关系等几个方面。

我们再来看看澳门。首先，自1999年回归后，澳门实施“一国两制”、“澳人治澳”，政治体制和行政法规体制均以《澳门基本法》为依归，享有高度自治权和行政自主权。在民航领域，《中葡联合声明》和《澳门基本法》亦赋予澳门“对外航权”——《澳门基本法》规定：“澳门特别行政区政府经中央人民政府具体授权可自行制定民用航空的各项管理制度。”又规定澳门特别行政区可在民航等领域以“中国澳门”的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。而澳门民航局是指导、管制及监察在本地区及赋予澳门管辖之国际领空与民航有关活动之机构，隶属澳门运输工务司范畴，并负责研究及建议法律、规章和用以保证空中航行安全、指导和协调民航活动的进行之行政措施，及采取空运方便以及安全的措施并注视其执行。