水资源管理与水权制度建设初探

水资源管理与水权制度建设初探

摘要水资源严重短缺、用水浪费和水污染趋势随着工业化进程逐步加快，是当前新疆水资源问题的主要矛盾，解决矛盾的根本途径是建设节水型社会。节水型社会建设是一项需要长期坚持的工作，其本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理机制。因此，全面推进水权制度建设，是解决新疆水资源问题的重要措施，是实现水资源可持续开发利用的保障，在未来新疆水资源管理中具有重要的地位和作用。

关键词节水型社会水资源管理水权制度

一、水权制度建设的重要性

1.严峻的水资源形势要求推进水权制度建设。从全国范围看，我国水资源总量不足，人均水资源量约占世界平均水平的30%；水资源时空分布不均，与土地、矿产资源分布和生产力布局不相匹配。随着我国经济的持续快速发展和工业化、城市化进程的加速，水资源供需矛盾将更加突出。地区之间和行业之间相互争水、工业用水挤占农业用水、生产用水挤占生态和环境用水等问题将日趋严峻。同时，大量的水资源的不合理开发利用，导致下游河道断流（如南疆塔里木河）、尾闾萎缩和地下水位区域性大幅度下降，引发水污染加剧和地面沉降、地裂缝以及土地沙化、荒漠化等生态和环境问题，对我国的可持续发展构成了严峻的挑战。从区域性看，西部地区特别是新疆是一个水资源严重缺乏的区域，随着工业化进程的不断加快，合理开发和高效利用极其有限的水资源，成为新疆经济建设和社会发展中面临的一个首要问题。

与此相对应的是，尽管近年来新疆的水资源管理工作取得了长足进展，但用水浪费和低效率问题依旧十分突出。农业灌溉用水有效利用系数明显低于全国平均水平，而万元GDP 用水量却远高于全国平均水平；万元工业增加值用水量居高不下、工业水重复利用率低下；城市供水管网漏损率高达30%左右。同时，新疆在污水处理和中水回用、雨水利用等方面也处于较低的水平。水资源的大量浪费和污染，进一步加剧了新疆的水资源短缺。推论这些问题产生的根源，主要在于市场经济条件下，水资源权属管理体系不健全尤其是水权制度一定程度上弱化或虚置造成的。同时，根据新疆地区的发展态势，二十一世纪初期将是加快实现新

疆作为西部落后地区现代化和全面建设小康社会第三步战略的关键时期。根据本地国民经济和社会发展预测，新疆将在2015 年左右出现用水高峰，在充分考虑节水的情况下，理论上估计用水总量为350亿立方米～600 亿立方米，已经接近本地合理利用水量的上限，水资源开发的难度极大。

解决新疆未来发展中的水资源短缺问题，需要水资源管理制度的创新，建立适合新形势和社会主义市场经济条件下的水资源权属管理体系。通过全面推进本地的水权制度建设，充分发挥市场机制在水资源配置中的作用，以经济手段鼓励节水和水资源保护，提高水资源利用的效率和效益，解决或缓解日趋严峻的水资源供需矛盾，确保和促进经济社会的可持续发展。

2.推进水权制度建设。依法行政要求我国的水资源管理向公共服务和监管转变，为公共利益服务，这是现代市场经济条件下对政府的基本要求。根据我国《水法》规定，水资源的所有权由国务院代表国家行使，水资源管理是流域和行政区域相结合的管理体制，要把国家的水配置到用水户，需要建立水权制度，它是水利行业行政管理服务于公共利益的具体措施。通过全面推进水权制度建设，水行政主管部门可以从大量具体繁琐的事务性工作中解脱出来，精兵简政，强化政府宏观调控与监督管理职能，提高政府工作效率，强化政府的服务功能。

3.节水型社会需要健全的水权制度保障。胡锦涛总书记早在2004 年就指出，“坚持用科学发展观指导人口资源环境工作，要牢固树立以人为本、节约资源、保护环境、人与自然相和谐的观念；积极建设节水型社会，健全水权转让的政策法规，促进水资源的高效利用和优化配置”。温家宝总理也曾多次强调，“水利工作要全面推进节水型社会建设，大力提高水资源利用效率”；“加强水资源管理，提高水的利用效率，建设节水社会，应该作为水利部门的一项基本任务”。与传统的主要依靠行政措施推动节水的做法不同，节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制。因此，节水型社会的建设需要健全的水权制度作保障。

在节水型社会建设中，需要建立两套指标体系和一套水权有偿转让机制。两套指标体系分别为水资源的宏观控制指标体系和微观定额指标体系。前者用来明确各地区各行业各部门乃至各企业各灌区各自可以使用的水资源量，即明晰初始水权；后者用来规定产品生产或服务的具体用水量要求。水权有偿转让机制认为，水权是一种财产权，超用或占用他人的水权，就要付费；反之，出让水权，就应受益。一旦水权交易市场建立和完善，就会促进水权买卖双方的节水，调动社会的节水积极性和创造性，不断提高水资源的利用效率和效益。

二、水权制度建设的基本思路

1.加强对水权制度建设工作的指导。为了引导、规范和推进水权转换工作，在广泛调查研究的基础上，水利部及各地水利行政主管部门，先后拟定完善了水权转换试点、水权转换管理实施办法等制度，完成了对水权转换审批权限和程序、技术文件的编制，对水权转换期限与费用、组织实施与监督管理等都做出明确规定。新疆也依托兄弟省市的经验，积极稳妥地推进了水权制度建设，以规范水权转让行为。同时，水利部及时印发了《关于印发水权制度建设框架的通知》（水政法［2005］12 号），以理清水权制度的基本内容，提高对水权制度的认识，进一步推进水权制度建设。

2.加强水权制度建设实践的引导和规范。总体上看，水权制度建设是在适应市场经济发展要求，根据新时期水资源管理问题的特点，借鉴国外经验的过程中不断探索、实践和完善的。对水权制度建设的内涵、初始水权分配原则与程序等问题的认识也是在实践中不断深化和提高的。因此，建立具有地域特色的水权制度需要在总结各地经验的基础上，加强对一些新疆本地独具关键问题的深入研究，建立一整套完善的适合新疆区情和水情的水权制度理论，以引导本地的水权制度建设。当前研究的重点是水权的界定、取水许可制度与水权制度的关系、初始水权分配与水资源综合规划的关系、水权的期限、水权收益与分配、初始水权分配的程序、水权转让等问题。

3.在实践中完善水权制度。引入水权转让，这种用水机制的转变，取得了显著的经济效益、生态效益和社会效益。这些水权转让工作的开展，加快了水权制度建设的步伐，并积累了丰富的经验，进一步丰富和发展了我国的水权理论，对水权制度建设具有十分重要的积极