世界政党基层组织建设的比较与启示

世界政党基层组织建设的比较与启示
肖纯柏
在世界政党政治的格局中，有的政党的基层组织体系完备而严密，有的政党基层组织则结构松散，纪律松弛，形同俱乐部。

随着全球政党现代化潮流的兴起，一些结构散漫的政党包括西方发达国家的政党，加强了政党的自我革新，开始注重组织体系的严密性，或者在扩大党员权利的同时严格党员的行为规范，或者探索服务民众的新途径。

这些做法虽然具有各自的特殊性，但其中所渗透出的政党活动的一般规律，对执政党的基层党建具有启迪意义。

基层党组织的功能转换必须渐进有序
苏联共产党曾经是一个组织体系极为严密、组织纪律性非常强的马克思主义政党。

在长期的运行过程中，在取得巨大执政成就的同时不同程度出现了一些问题。

尽管这些问题苏共本身已经开始察觉而非“春眠不觉晓”，但苏共未能力挽狂澜，最终成为落日的辉煌、凄凉的挽歌。

导致苏共垮台的原因有很多，其中很重要的一点，在于苏共基层组织的改革转型过于激进。

在全党“革新”的号召下，苏共加大了基层改革的力度，强调下放权力，扩大基层的自主权。

就苏共而言，以改革的办法来挽救执政危机，应该说本身没有错，错的是由改革异化为“改向”，许多基层党组织既无明确的总体目
标，也无现实的具体目标，共产党员在确定解决经济社会问题的途径时没有一个鲜明的立场，群众的切身利益没有维护好，基层党组织作为“劳动集体政治核心”的作用被削弱。

为了争取民心，苏共向基层组织下放了许多权利，要求基层党组织的功能转换一步到位，但由于基层组织有了自身的相对利益，过分突出自身的自主性，因而与上级组织之间的高度一致性减弱。

后来苏共抛弃“纵向”管理的组织体制，急速向“横向”管理体制过渡，基层党组织之间的横向沟通短时期内急剧拓展，而应急建立起来的基层横向联合组织书记委员会又尚未成熟运行，结果党的上级组织与基层组织的联系链条出现断裂。

在“寻求基层党组织新的工作方式和方法”的口号下，基层党组织打破民主集中制的惯例，默许党内派别的存在“以发扬民主”。

基层党组织中的党员干部开始根据自己的政治观点，拥护或者选择符合自己主张的政治派别，这就促成了基层党组织内部的政治分化。

同时，一些基层党组织把中央所赋予的权力作为维护小集团利益的依据，谋取私利。

至此，苏共基层组织在转换功能的过程中，传统体制链条的断裂使地方党组织失去原有功能，而在新机制的建立过程中，执政党的基层组织没有准备好或没有能力履行新的功能。

由此，功能转换的最初目标异化为各自为阵的舞台，急于求成变为功败垂成。

总结苏共基层组织的功能转换教训，主要有以下几点：（1）基层党组织在功能转换过程中弱化了应有的职能，在失去上级压力的同时，也失去了有所作为的动力，因而变得无所适从，无所
事事，党组织的协商运行机制没有取得成效，最终功亏一篑。

（2）基层党组织在获得更大的地方自主权的同时，没有把持有各种意见的党员团结在群众的共同利益旗帜下，下放权力与统一思想相分离，因而其影响力非但没有增强反而大大削弱。

（3）基层党组织在参与民主竞选活动中，过分突出“人道主义”，领导群众与尊重群众的关系没有处理好，组织意图与群众选举大相径庭，“党的意志”同“群众意志”直接发生冲突，党群关系的裂痕进一步扩大。

苏共基层组织改革的教训是深刻的。

当前，我国社会处于转型期，基层党组织在以改革创新的精神推动基层党建工作过程中，面临的机遇前所未有，面临的挑战也前所未有。

不改革没有出路，由改革变成“改向”同样是死路。

推进基层党组织的改革，转换党的功能，不能急躁冒进。

我国国情的特殊性，要求基层党组织的改革应建立在把握基层特性的基础上，而不能简单照搬国外基层改革的做法。

当前一些地方基层社会各种势力、各种力量的博弈较为复杂，个别基层政权为非法势力、地下势力所把持，成为非法利益的角逐者和黑恶势力的保护伞。

在这种情况下，基层党组织要处理好与其他基层组织的关系，基层民间力量的政治参与要渐进有序，始终成为维护基层社会的核心力量和基层群众的主心骨。

地方党组织在给基层党组织下放权力的同时，要严格执行民主集中制，不能让小农意识和无政府主义、绝对平均主义复活；鼓励基层党员畅所欲言，但不能形成党内派别，一盘散沙；突出
基层党组织的服务功能，但不能把服务群众异化为“尾巴主义”，落在基层群众的后面。

这是中国共产党基层组织凝聚人心、推动发展、服务群众、促进和谐的逻辑前提。

基层党组织首先要发挥教育训练党员的功能基层党组织是政党的基本单元，而党员则是党组织的细胞，党员的数量和质量直接关系到政党的活力。

基层党组织存在的价值理由在于它是党员活动的重要场所，也是教育和训练党员的基地，是党员出口和入口的关隘。

因此，基层党组织能否充分发挥训练党员的功能，事关政党的生命。

在这方面，中国国民党基层组织的教训，值得借鉴。

1923年前后，中国国民党的党员近20多万，1929年达60多万，1937年有160多万。

1924年国民党学习俄共建立基层支部的做法，在县以下设立区党部和区分部。

1927年初，区分部达1万余处。

应该说，国民党基层组织数量不少。

作为国民党的基层组织，区分部原则上要每两周举行一次分部党员大会和小组会，但实际上很少开会，对党员的质量建设不够。

1927年蒋介石针对国民党基层组织的弊端曾说：“现在各地党部，都有很多缺点，最重要的是没有基本的训练和严肃的纪律。

各级党部虽然规模初具，事实上仍是一个空架子，平时不能训练党员，使党员服从党纪，徒然有一党部，有什么用处呢？老实说，没有受过严格训练的党员，就是有了几千几百万，也是没有用处的。

关于组织方面，党员大多数还不明白党的基本组织是什么，不注意下层的基本工作，弄得
党在民众中间不能引起什么影响。

”国民党基层组织不仅对党员缺乏基本训练，而且政治吸纳的方式存在问题，比如党员集体入党、强迫入党、投机入党在基层比较普遍。

农村中的挂名党员为数不少，农村党员不交党费，不过组织生活，这不是个别现象。

当时共产国际代表的报告提道：“农村的剥削者阶层为了应付国民党当局都相应进行了伪装，他们中的许多人加入了国民党，常常在县和县以下的国民党机构中占据着领导职位。

”这表明，国民党基层组织只注重政党招募的数量，而忽视发展党员的质量，政治录用的非理性促成了基层组织的软弱涣散。

国民党基层组织建设的教训启示我们，基层党组织在发展党员过程中如果不重视入党分子的质量，而是为了完成指标任务，盲目追求数量，无异于为自己埋下了祸根。

没有数量，则没有质量；但没有质量而数量庞大，则加重政党的病症。

党组织的政治吸纳功能不仅体现为发展党员，更重要在于经常训练党员，严格教育党员。

列宁曾指出：徒有其名的党员，就是白给也不要。

苏共后来的发展实践再次证明了这一论断。

苏共拥有20万党员的时候，取得了十月革命的胜利，在拥有1900多万党员的时候，苏共垮台了。

其教训是十分深刻的。

当前，中国共产党拥有基层组织360多万个，党员已经拥有7000多万，绝对数量不小，总体上战斗力较强，但从某些区域、某些行业党组织的现状看，从党员的结构和素质看，内部存在参差不齐的现象，不同职业、不同收入的党员之间，其关系呈现微
妙的变化。

比如，一些基层党组织的内部出现了致富能手、先富群众和下岗党员、农村失地党员和生活困难党员，党内的利益问题更为突出、利益关系更为复杂。

在这种情况下，基层党组织如何教育和管理党员，如何提倡党内互帮互助，成为一个新课题。

从实际情况来看，有的基层组织的党员数量不少，但党组织对党员缺乏约束和教育，失之于宽，失之于软。

事实表明，基层党组织短期内不发展党员，并非就削弱了战斗力，有的党组织一年发展了不少党员，并非必然增强了党的威信，关键取决于党员的质量。

现在有的基层党组织，长期不开展党的活动，党员不过组织生活，党的观念淡化，党员意识减弱；有的基层党组织把党的组织生活会开成工作布置会，以机关行政工作代替党务工作，使基层党务工作完全虚化。

有的基层党员反映说，已经有很多年没有上党课了，支部的“三会一课”制度已经久违了。

有些地方出现“隐形党员”、“口袋党员”，党员先进性不突出，作用发挥不明显，把自己等同于一般群众，混同于群众，被群众称为“群众党员”——党员不党员，只差党费钱。

这些现象虽属少数，但长期下去是很危险的。

党十七大报告对此专门强调要增强党员意识，提高发展党员质量，并且指出要“建立党员党性定期分析制度”，这是很有针对性的，这对于加强基层党组织建设，处理好党员数量与质量的关系，疏通党员的出口与入口，健全基层党组织的自我净化机制，具有重要的指导意义。

扩大党员参与权是增强组织活力的基础环节英国工党1997年起建立新的决策机制，扩大普通党员的参与权。

比如，把党员投票制度从党内选举扩大到政策选择，如党章第四条国有化条款的修改、党的竞选宣言，都通过党员投票来确定。

英国保守党1997年年会，改变过去普通党员和基层干部在制定党的政策和选举领袖等重大事务上参与不足的局面，规定成立选举团选举党的领袖，选举团由议员和普通党员代表共同组成，党内重大决策须经全体党员投票决定。

德国社民党强调自己是“成员党”，即以普通党员为主体的党，为此启动“红色电脑”与“红色手机”计划，准备将该党的12500个基层组织全部联入内部信息网，并通过移动通讯终端向所有党员发布有关信息。

近年来法国社会党也采取了不少措施。

比如，党的领导人的选举由党代表选举改为全体党员投票选举；党的所有决议交由全党表决，在各基层支部经常组织讨论会，就重大时事问题征询党员意见；党的全国领导人深入基层，每年向党的基层支部书记作工作报告，以增强上下之间的沟通和交流。

绿党的一些领导机构都由基层直接选举产生，决策权属于党的基层组织。

比如绿党每年召开一次的全国会议不是由各州的党组织，而是由地方和基层党组织直接选举的代表参加，就政治问题和政策作出决议，并且规定县以及县以下党组织召开的会议，全体党员均可参加。

绿党的党员和党外人士都可以向各级绿党机构、绿党官员直接提出建议和问题。

越南共产党全国代表大会的报告，提前在网上公布，征求全
体党员和各界群众的意见，基层党组织召集党员对报告草案进行讨论，提出修改意见。

在基层党委的换届选举中，越共突破了以往只有村级党支部书记进行直选的方式，有选择地在一些地方进行乡坊（相当于我国的乡镇）党委书记的直选试点。

上述表明，改革基层组织的结构和体制，扩大党员参与权，成为世界许多政党推进自身现代化的共同选择。

当前，我党一些基层党组织在维护党员权利，保障党员合理利益方面比较乏力，少数基层党组织在争取群众方面输给了其他基层组织。

2004年，我国南方一个省的市委组织部收到一封特殊的来信。

写信人是一个有46年党龄、曾担任过19年村党支部书记的老党员，因主客观原因，他逐渐淡化了对共产主义的信仰，成为一名宗教活动的组织者。

他在信中写道：“我受党教育40多年，今天走到这一步，我既感无奈更感无助。

40多年来，我一直对党充满感情，但是在我最需要党的时候，党却好像把我忘记了。

”所以，无论是组织结构分散的政党，还是组织体系非常严密的政党，都面临相同的问题：怎样发扬党内民主，保障和扩大党员的权利，增强组织内党员的凝聚力。

党内民主是党的生命，没有基层党内民主，就难以增强基层组织的生命力。

党的十七大报告强调，要坚持党员主体地位。

这一重要论述不是抽象的。

坚持党员主体地位，应该具体落实到基层党组织的日常工作中，维护和实现基层党员的具体权利。

具体到基层党组织，就是要做到：党员是党内的主人；党员在党内一
律平等；党员能够参与和管理党内事务；个人服从组织，同时组织也关爱党员。

正是从这个意义上说，基层党组织要通过有效的途径，包括运用现代通讯（如网络、移动通讯等）保障党员权利，让党员在增强责任使命感的同时享有主人翁感，把党员的党性和个性有机统一起来，把对党员的教育管理融合到党内关怀中去，使党组织真正成为“党员之家”。

唯其如此，党组织才能凝聚党员，并通过党员凝聚群众、整合社会。

党群沟通的制度化是政党发展的核心支点世界政党发展史表明，党群关系不是共产党所特有的现象，政党产生的同时，党群关系随之生成。

因此，无论政党的性质如何，都有一个党群关系的处理问题。

有的政党，其基层组织体系未必完备，但党群关系可能处理的十分科学，该政党亦随之发展壮大，并执政组阁。

而有的政党，虽然组织结构很严密，但随着时间的推移，党群关系最后并不融洽，执政基础日趋削弱。

这些年来，不但国外一些共产党纷纷反思自己的纲领和活动方式，而且西方发达国家的非马克思主义政党也注重发挥基层组织在联系民众方面的制度化功能，因此那些政党的民众支持率并未降低。

美国资产阶级政党最基层的组织叫“投票区委员会”，又称“草根组织”。

每一投票区委员会设男委员和女委员各一名。

凡是政党竞选的一切社交活动和服务工作，他们不但必须参加，而且要采取主动和积极的态度从中引导。

在贫瘠的地区，美国政党基层组织为终日忙碌的选民举办各种消遣活动，让他们免费参加娱乐，
甚至用汽车接送，并且随时为选民排忧解难，周济贫困，介绍工作，争取把社会服务工作做好。

新加坡人民行动党基层支部的工作主要表现在议员联系民众的制度化。

比如，支部负责人一般都是国会议员，在每周一次的选民接待日时，佩戴党徽的议员，在选区支部内与选民见面。

议员每次接见民众，支部都要做大量的准备工作，如接待民众前来登记，或帮助议员处理有关函件等；平时议员到选区居民家中走访，支部成员全程陪同。

平时支部主要向居民传达政府信息；向政府反映民众的意见和建议；协调举办大型群众性活动；促进邻里和谐，培养积极公民，组织并推动社交、文化、教育及康乐活动；举办电脑、烹饪、书画、音乐、舞蹈等各种类型的培训班，以提高居民技能等。

由于新加坡人民行动党的支部秘书和支部委员工作热情，各个支部与选区内的居民建立了制度化、经常化的联系，因此支部受到了广大民众的敬佩和拥戴。

越南共产党80%的党员集中在乡坊基层。

乡坊党组织每年要组织群众大会对当年人民委员会及其主席的工作进行评议，乡坊党委书记、人民委员会主席、人民议会主席必须在乡坊群众代表前进行批评和自我批评；对由人民议会选举产生的主要职务——人民议会主席和人民委员会主席还要通过群众投信任票的方式对其进行评议。

各种政党都强调基层组织的联系群众中的突出作用，其要义在于政党是把国家与社会联系起来的联动机制。

政党既不能等同
于国家，党政一体，又不能等同于社会，代民作主。

要使社会与国家的联动机制转动起来，“政党”必须在社会与国家之间找到一个契合点，这个契合点就是党群联系的制度化。

政党执政合法性的增强，很大程度上来源于基层党组织赢得社会的制度化支持。

基层党组织不仅需要深入群众，了解群众需求的变化，而且必须对群众的诉求及时作出回应，比如在公共场合基层党组织负责人与基层民众开展社会协商对话，定期收集民众的舆情信息并向群众反馈。

这些制度化的沟通设计，以尊重民众、对“纳税人”负责为目标，因此，在那些政党身上，“主权在民”并非纯粹是水中望月、雾里看花。

尽管西方国家政党在实践中多少存在虚伪的一面，但其党群沟通的制度设计不完全是空中楼阁。

新加坡人民行动党的成功实践表明，在一党长期执政的条件下，探索党内民主和党外监督的有效途径是完全可能的。

这启示我们，通过制度化的方式和渠道密切党群关系，增强为人民服务的刚性，减少弹性以防止执行不力。

世界政党兴衰史表明，一个政党执政时间越长，越容易趋向于强化领导管理权，而忽视服务群众的应尽义务，政党行为容易追求自身权力边界的无限扩大，而服务群众的责任空间日渐萎缩。

对于中国共产党来说，密切联系群众是我们党的最大优势，服务群众是我们党深入社会、掌握社会的一种方式，是赢得社会支持和增强政党权威的重要途径。

基层党组织在这方面尤其具有优势，因为基层党组织处于基层社会，党员长期与群众直接接触，有着
党群沟通的政治优势和组织优势。

但是，这种优势不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。

这种优势在长期执政的条件下要一如既往地保持下去，既需要增强党员的群众观念，更需要通过制度设计把群众观念转化为现实的群众路线和服务群众的生动实践。

只有不因党员干部的变化而变化，不因党员干部想法的变化而变化，基层党组织才能更好地服务基层群众，把群众团结在党的周围，党群之间的血肉联系才能恒久，中国共产党才能更好地成为群众的政党，成为牢不可破的马克思主义政党。

防止政党基层组织的官僚化
所谓政党官僚化，主要指党内的权力运行呈单向式的指挥命令状态；组织活动具有封闭性的特点，组织结构僵化，对外界环境的反应迟钝，适应性差；过分强调人对制度的服从，人的理性服务于组织规章的工具性，个人活动空间小；上级与下级的信息不对称，资源配置不平衡，组织具有寡头化和专断的倾向。

从世界政党发展史看，结构松散型、高度集中型和民主紧密型的政党，都有产生官僚化的可能。

东欧工人阶级政党和其他结构集中型政党的官僚化痼疾较为明显，比如前苏联共产党长期党政不分，基层党组织直接给基层各类组织下达命令，集体农庄中的党组织不了解群众的需求。

而西方松散型的政党在发展早期，官僚化较为突出，比如，美国早期的“政党分肥”和争夺官位的现象削弱了政党联系群众的功能，后来随着政党现代化的推进，官僚主义才逐渐减少。

西方政党基层组织官僚化的逐渐淡化，在很大程度上与其结构设计和运行机制有关。

一是组织结构相对松散，上级组织与下级组织很少有直接的领导与被领导关系，党内骨干一般没有特定的组织隶属性，这就减少了基层党组织活动僵化的可能。

二是党的地方组织和基层组织很少有直接的“命令—服从”关系，党组织内部注重平等自由，尊重个体选择，组织成员的自主空间很大。

地方组织也不一定听命于全国党的领袖。

全国性的基层党组织之间呈现开放性，信息共享，横向交流频繁。

基层党组织的负责人与组织成员之间通过协商、沟通等方式保持联系。

三是西方政党的组织与社会其他组织，绝大多数不存在组织层面的联系，更没有组织意义上的隶属关系和支配关系。

比如，美国政党在社区的草根组织，与社区非政府组织、非营利性组织和民间社团之间的联系不是组织隶属性联系，而是通过游说、服务等方式将党的政策融入社区发展之中。

英国工党和保守党无论是执政期间，还是在野期间，纷纷致力于党的社区政策宣传。

四是党组织与政府之间没有截然的党政分开，党的骨干常常兼任政府职务，但不以组织的形式介入政府的运作。

总体上看，西方政党的组织结构多数呈松散状态，有其自身的特殊性。

比如，西方政党大多在市场经济与和平的土壤中形成，“阶级斗争”思维相对淡化，选举色彩较浓；政党产生于政府之后，国家力量限制政党的力量，党政融合的可能性小。

应该说，这些特点源于他们的具体国情。

西方政党的纪律松散和结构之间
的横向灵活沟通、组织成员的相对自由活动，利弊兼而有之。

其弊在于：执行效能较低、集中力量办大事相对较弱、凝聚党员欠缺、社会整治力度过小。

其利在于：基层党组织自主权较大、个人行动的空间因为相对较大而有利于调动党员的积极性；基层党组织与社区组织的非组织性隶属关系，有利于政党功能定位的清晰。

特别是政党草根组织的内部，尊重成员的个性，注重感化与沟通，而对外部组织侧重横向交流和良性互动，有利于防止组织的官僚化。

中国的国情、党情具有特殊性，对于西方政党基昙组织的一些做法，我们既不能完全照搬，也不宜简单抛弃，而应根据自身的实际，推进基层党组织的革新。

比如，中国共产党在严格执行民主集中制的基础上，可以拓展党组织与党员的互动空间以及党组织与党组织之间的横向协作、党组织与其他组织的沟通合作，这样有利于提高基层党组织对基层环境的适应性。

当然，强调党组织的横向协作，不是抛弃纵向管理的组织机制，否定个人服从组织、下级服从上级、少数服从多数、全党服从中央的组织原则；注重基层党组织与基层社会组织的互动沟通，不是否定党组织在基层社会中的领导核心地位。

（作者单位：中国延安干部学院）。