地方政府建设公共服务型政府的基本问题分析

地方政府建设公共服务型政府的基本问题分析

建设公共服务型政府已成为各级地方政府职能转变的目标和方向，也是地方政府解决当前社会问题的必然选择。从日前我国地方政府在建设公共服务型政府方面的现状看，应把改革地方公共财政支出结构提升服务水平、积极支持民间组织发展等方面作为建设地方政府建设公共服务型政府的基本思路。

标签：地方政府；公共服务

地方政府是与中央政府相对应的术语，代表中央政府对地方实施管理。地方政府是一个国家结构形式的重要组成部分，每一个国家只有一个中央政府，却有多个地方政府，当今世界绝大部分国家都在国内设有不同层级和不同类型的地方政府。〔1〕地方政府能否提供有效的公共服务与公共产品，不仅直接关系到人民群众的切身利益，而且直接关系到国家公共行政的效能。

一、地方政府建设公共服务型政府的现状分析

近来，我国理论界与学术界对服务型政府的建设问题展开了积极的探讨与争鸣，形成许多共识与创新。与此同时，各级地方政府也纷纷顺应时代潮流和政府转型的浪潮，开始积极投身于服务型政府的建设实践中。我国地方政府建设服务型政府的改革实践，大体上从20世纪90年代中期开始，入世之后广泛兴起，在2003年提出新的发展观后全面铺开。〔2〕在中央政府的宏观指导、各级地方政府的积极推动以及学术界的大力支持倡导下，我国地方政府构建服务型政府从理论到实践都具备了一定的基础，这为构建公共服务型地方政府创造了有利条件。

(一)地方政府的改革实践为服务型政府的构建奠定了基础

我国地方政府探索服务型政府是伴随经济体制改革过程而进行的，这既是出于对环境的刺激回应，也是地方政府自主发展的需要，更是地方政府为满足公众日益增长的公共需求的自觉过程。正是在上述动因下，地方政府从20世纪90年代中期开始提出了“服务行政”和建设“服务型政府”概念。入世后，地方政府为迎接入世挑战，开始自觉推进服务型政府建设。这一阶段服务政府建设主要是围绕行政审批制度改革、严格实行国民待遇、完善投资软环境等展开。十六届三中全会后，我国公共服务型地方政府建设进入新的发展阶段，各级地方政府特别是省政府纷纷提出建设服务型政府的施政目标。这一阶段服务型政府建设的重心是强调经济与社会的协调发展，完善政府公共服务职能。〔3〕正是我国各级地方政府对服务型政府的积极探索，使得我国地方政府建设服务型政府表现出了清晰的发展轨迹，这为我国地方政府进一步建设服务型政府奠定了坚实的基础。

(二)地方政府公共服务的职能和水平有所提高

政府是公共物品和公共服务的主要提供者，相对于中央政府而言，地方政府更了解和掌握本地方民众的实际需求和具体偏好，从这个意义上讲，地方政府比

中央政府能更有效、更直接地为本地公众提供公共服务，服务质量和水平以及服务效率也要比中央政府高。改革开放以来，各级地方政府从本地实践出发，努力提供适合本地方公众客观需求的公共产品和公共服务，增加了公共产品的数量，提高了公共服务的水平，初步形成了文化、教育、科技、卫生、社会保障、农村公共服务等全方位公共服务体系，公共服务总量有较大的增长，地方政府的公共服务职能不断得到加强。同时，地方政府公共服务的水平也不断提升，反映公共服务水平的各种指标都有所提升，许多重要指标超过了发展中国家的平均水平和世界平均水平，达到了中等收入国家水平。

(三)地方政府构建了比较完善的公共服务体制

公共服务体制是指以政府为主导、企业和社会组织以及公民积极参与、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排。公共服务体制的建设主体是地方政府，这与地方政府公共职能的定位高度相关。地方政府如果不能充分体现民意，顺利进行职能转变，则公共服务体制很难建立和完善，为公众服务的积极性很可能为地方政府的自利性所左右。因此，各级地方政府一项很重要的职能就是根据谁受益谁负担的原则，依照受益范围的区别提供地方公共产品。从发展的角度来看，我国的生产力发展水平和经济基础已经有了很大提高，各级地方政府的财力都大大加强，就地方性公共产品而言，应该说具备了为广大群众提供比以前更多、更好的公共产品的能力。但是，地方政府在实际运行中，公共服务的供给发生了缺位和一定程度的扭曲。就公共服务体制建设而言，迫切需要政府转型，从经济建设型政府转变为公共服务型政府，使政府在提供公共服务方面形成良好的压力和动力机制。

二、地方政府建设公共服务型政府的基本思路

在我国完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的进程中，为社会提供公共产品和公共服务是地方各级政府的核心职能。目前我国建设公共服务型地方政府，要形成政府、市场与民间组织的三维共治结构，建立地方政府与公众的双向互动机制。

(一)改革地方公共财政支出结构，建立地方公共财政体制

地方公共财政体制是地方政府构建服务型政府的关键。地方公共财政是国家财政的组成部分，是地方政府为了满足本辖区内的社会公共需要所从事的经济活动或经济行为，其具体内容主要包括生产和提供地方性公共产品和公共服务，以及为生产和提供地方性公共产品和公共服务而筹集地方公共财政收入两个方面。〔4〕从财政角度来讲，地方财政收入不是目的，支出才是目的，地方财政支出最能体现财政的职能。所以衡量一个政府是不是服务型政府，不仅要看取得收入的来源和途径，更要看这些钱用到什么地方去了，是否以满足社会公共需要为目的，如果还像过去那样，把有限资金的大部分花在干预企业经济活动和投入一般竞争性经济建设项目，就根本谈不上政府职能转变的问题。〔5〕

当前我国地方财政体制存在的问题同中央财政一样，都是将财政资金过多地

运用在投资国有企业或国有资产上，过多地投资于基础领域和竞争性行业，而忽视了就业、社会保障、义务教育、医疗卫生等公共事业方面的投入。〔6〕导致地方政府在公共产品和公共服务的供应方面还存在很大缺口，公共产品和服务方面所需要的财政资金没有配置到位。这就要求地方公共财政在保证经济持续稳定增长的前提下，将尽可能多的资源投入到提高社会整体福利水平上来，把更多的公共资源用于社会公共需要的领域。加快调整和优化政府公共服务结构，增加政府公共服务支出，重点是不断增加社会性公共服务支出；建立公共收入制度，逐步提高财政收入占国内生产总值的比重。〔7〕同时调整地方财政支出结构，大力压缩非公共性的财政支出，坚决杜绝与本地经济社会发展关系不大的项目支出，从那些不属于社会公共需要的领域抽身，加大在社会公共需要的领域的投入，将地方财政支出的重点转向公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和基础设施建设方面，逐步把经济建设型财政转变为公共服务型财政。

(二)提升服务水平，建设高素质、专业化的公共服务人才队伍

强化地方政府公共服务职能，切实提高公共服务的质量和水平，体制改革是关键，队伍建设是保障。没有一支高素质专业化的公共服务人才队伍，地方政府就很难较好地履行公共服务职能。目前，我国各级政府公共服务人才队伍的素质能力建设取得了明显的成效。但公共服务职业意识不强、公共服务的专业能力不高、应对公共危机事件的能力薄弱等方面仍不尽如人意。为提高公共服务人员的素质能力，必须要按照公共部门人力资源开发的基本理论和方法，深入调查了解公共服务领域人力资源的基本状况，研究制定公共服务领域人才队伍建设的中长期规划，将公共服务领域人才队伍建设纳入到人才强国战略的总体规划当中，不断改进教育培训的体制、机制和方式方法，进行分类、分级培训，切实提高教育培训的针对性和实效性。只有建设一支高素质专业化的公共服务人才队伍，才能为各级政府更好地履行公共服务职能提供强有力的智力资源和人才支撑。〔8〕

(三)积极支持民间组织发展，充分调动公民积极参与，形成政府与社会、政府与公民的互动机制

无论什么形态的政府，履行其内在职能是保证政府存续的合法性和有效性的根本。公共服务型政府的职能主要围绕提供公共产品和公共服务展开。但公共服务并不代表就是政府服务，要区分服务的政府属性与非政府属性，公共服务主体应当是多元的，要遵循先市场——社会组织——政府的逻辑原则。地方政府的服务功能主要是提供核心公共产品、提供市场服务和社会服务的制度平台与公平竞争的发展空间。即使应当由地方政府直接提供的服务，也应把公共服务的供给者与具体的生产、经营、管理者分开，实现服务产品不同环节由不同主体承担。从这个意义上讲，地方政府政府构建公共服务型政府不仅取决于政府提供了什么性质的服务，而且还取决于这种服务是否真正惠及了服务对象，同时也决定了地方政府不是公共服务提供的唯一者或直接的供给人，这就要求各级地方政府积极规划、组织和引导公共服务的供给，且在多样性、灵活性以及数量、质量和机会上都能够使服务对象得到相当水准的满足。因此，公共服务的关键不是谁提供了服务，而是谁以何种方式能够确保服务供给的有效和有益。在这一逻辑前提下，政府可以借助于市场和社会的力量，联合供给服务，满足社会需求。