行政诉讼集中管辖制度的利弊

行政诉讼集中管辖制度的利弊
作者：尉一明
来源：《新生代·上半月》2018年第11期
【摘要】：2015年是行政诉讼集中管辖制度的重要纪年，修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》确定了行政诉讼相对集中管辖制度，贵州省法院系统为全面贯彻习近平总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”重要指示精神，认真落实中央践行以人民为中心的发展思想的决策部署，积极探索尝试新的行政诉讼模式。

本文浅析两年来行政诉讼集中管辖贵州模式的利弊，建议以尝试交叉管辖、完善诉讼措施及探索建立跨行政区域行政法院为切入点，完善行政诉讼集中管辖制度。

【关键词】：行政诉讼案件集中管辖贵州模式
一、施行行政诉讼集中管辖制度的内因及贵州模式设计简介
在行政审判实践中，行政机关作出的行政行为部分存在一定程度的瑕疵，而这些瑕疵在以往的行政诉讼中没有得到及时有效的纠正，当事人在与审判、行政机关接触过程中逐渐积累着不信任，逐在后续采取非理性手段或者言论避免今后继续遭遇不公正对待或争取获得公正对待。

而贵州省法院系统2015年实行的行政诉讼集中管辖制度的目的就是为解决目前行政审判的主要矛盾即人民日益增长的公正需求与司法权威性、公正性不足之间的矛盾，使行政诉讼去行政化，打破行政区划的籓篱，增加行政相对人的应诉信心，确保依法独立公正审理行政案件。

施行基层法院集中管辖和中级法院交叉管辖均为行政诉讼一审案件。

其具体做法为基层法院集中管辖，如六盘水市选取中山区、水城县法院为集中管辖法院（其中中山区人民法院管辖中山区、六枝特区行政一审案件，水城县人民法院管辖水城县、盘县行政一审案件），遵义市选取播州区、习水县、凤岗县、正安县法院集中管辖（其中播州区人民法院管辖红花岗区、汇川区、绥阳县和习水县行政一审案件；习水县人民法院管辖赤水市、仁怀市、桐梓县和播州区行政一审案件；凤冈县人民法院管辖湄潭县、余庆县和正安县行政一审案件；正安县人民法院管辖务川自治县、道真自治县和凤冈县行政一审案件）；中级法院方面，中级人民法院受理的被告为市、县（区）级人民政府的一审行政诉讼案件，每年以30件的固定配额，实行异地交叉管辖，将全省划分为四个司法管辖片区，即贵阳市和遵义市为第一片区，黔南州、黔东南州和铜仁市为第二片区，安顺市和黔西南州为第三片区，毕节市和六盘水市为第四片区。

采取“两两结对”和“推磨”相结合的方式，进行异地交叉管辖。

其中有下列情形之一的一审行政诉讼案件不实行异地交叉管辖：（一）原告明确要求由原管辖法院管辖，经释明仍不愿异地交叉管辖的案件；（二）原告为5人以上的集团诉讼案件；（三）各中级人民法院依法提级管辖原属其下级人民法院管辖的一审行政诉讼案件；（四）存在维稳因素的其他一审行政诉讼案件。

二、行政诉讼案件集中管辖制度的利弊
行政诉讼集中管辖制度，在提高审判公信力、避免行政干预等方面取得了当事人的赞赏和肯定，其“利”具体如下：
1.提高裁判公信力。

按区划设置的人民法院在实际运行中如人员工资、人事关系、日常运行经费等都需要同级政府保障，抗干扰能力相对较弱，行政诉讼集中管辖后打破了行政区划的藩篱，突破了人民法院与被诉行政机关的区域对应性，增强了群众诉讼信心，也有力保障了人民法院依法独立行使审判权。

在笔者调研中，所调研地行政诉讼案件数量大幅上升，如一些历史遗留问题等进入诉讼程序，同时，行政机关败诉率提高，群众对行政审判满意度也大幅提升。

2.有利于裁判尺度统一，促进依法行政。

集中管辖前，一些相近或类似案件因裁判理念不一导致同案不同判，集中管辖后，大量案件集中于少数合议庭更有利于类案裁判结果一致。

同时，更便于总结出共性问题，以司法建议或调研等形式向行政机关提出行之有效的建议和措施。

因制度设计的不完善，行政诉讼集中管辖也有不尽如人意的地方，其“弊”具体如下：
1、增加当事人诉讼成本。

集中管辖制度实施以后，当事人从居住地到集中管辖地法院距离明显增加，在一次完整的诉讼活动中当事人需多次往返两地如立案、庭审、领取判决、上诉等均要往返一次，相对应的增加了当事人交通、食宿等费用。

再如行政处罚案件中，当事人对被行政机关处以罚款不服，准备提起诉讼时，发现参加诉讼往返两地的费用大大超过处罚金额，就决定不起诉，但怨气未消，有相当一部分当事人觉得“这是政府和法院勾结搞的鬼把戏”，其后果是严重损毁人民法院司法为民的形象。

2、诉讼费用退费难。

行政诉讼案件案件受理费50元，如准予撤诉需退费25元，但因支出交通费用大于应退费用，当事人不愿退费，且诉讼费退费需承办法官、分管院领导、财务室等多处签字才予退费，导致当事人抱怨不满。

3、浪费行政审判力量，降低审判效率。

审判人才决定了审判质量与效率，因历史原因，行政审判现有人才、储备人才少，不能承担起行政类案件数量激增、案情更加复杂、矛盾更为尖锐的现实，同时，集中管辖分流了部分行政审判力量，非集中管辖法院行政庭形同虚设，一人庭大量存在加剧了人才缺乏的矛盾。

在各集中管辖法院也存在忙闲不均，因地域差异各集中管辖法院人案比大不同。

4.集中管轄加大行政审判宣传难度。

集中管辖地法院案多人少，很难抽出时间到异地宣传行政案件相关知识。

非集中管辖地法院因长期不接触行政审判，即不清楚行政案件的发展，也不清楚当事人需要获取怎样的行政案件知识。

5.司法建议作用减弱。

行政审判有监督行政机关依法履职、依法行政功能，司法建议作为行文行政机关，督促改变错误行政行为、修正瑕疵行政行为的有力武器，本应发挥巨大作用。

但，因改革后法院地与被诉行政机关分离，法院对司法建议后续执行未能及时监督，行政机关对司法建议置若罔闻，回馈少、不回馈时有发生，错误行政行为判决后同样的会再次出现，司法建议本应发挥的作用没有发挥。

三、完善行政诉讼案件集中管辖制度的建议
贵州省法院系统现有模式，从改革之初，确实收效颇丰，具有可行性，可随着时间推移，管辖法院固化，难免会产生负面效应，对其制度应予认可，但还需完善。

1.改变现有集中管辖模式，尝试相近几地人民法院相互交叉管辖，不再由一个基层法院管辖数个区县行政诉讼案件，如贵阳市开阳县人民法院管辖息烽县行政一审案件，息烽县人民法院管辖修文县行政一审案件，修文县管辖白云区行政一审案件等等。

以此可缩短当事人往返距离，减少当事人参加诉讼负担，也可以达到避免行政干预的、统一裁判尺度的目的，同时，也能更好的整合行政审判力量，合理利用现有行政审判力量，提高审判效率。

2.在现有模式不变的情况下，加强信息化建设，运用科技手段将集中管辖增加的当事人负担减至最小。

一是加强科技法庭建设，运用乡镇法庭分布广、距离近的优势，不断加强视频同步审理力度，使当事人在当地就可异地开庭。

二是开通微信、支付宝等网络支付方式，方便当事人缴退费。

三是，规范法律文书电子领取制度。

3.长期来看，应探索设立跨行政区划法院管辖行政诉讼案件。

《人民法院第四个五年改革纲要》明确提出探索设立跨行政区划的法院，根据《纲要》要求，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，建立中国特色社会主义审判权力运行体系，必须从维护国家法制统一、体现司法公正的要求出发，探索建立确保人民法院依法独立公正行使审判权的司法管辖制度。

指出要将铁路法院改造为跨行政区划法院，主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件、跨行政区划人民检察院提起公诉的案件和原铁路法院受理的刑事、民事案件。

根据这一精神，广州已率先试点，开展了跨区划管辖行政案件改革，按照《最高人民法院关于批准广东省内铁路运输法院集中管辖广州市行政案件改革试点实施方案的通知》，自2016年1月1日起，广州市中级人民法院及所属各区基层人民法院不再受理行政案件。

除继续管辖相关铁路范围内的铁路运输刑事、民事及执行案件外，广州铁路运输中级法院集中管辖广州地区二审行政案件和行政赔偿案件；广州铁路运输第一法院，集中管辖广州地区一审行政案件和行政赔偿案件，对非诉行政执行案件进行合法性审查；广州铁路运输第二法院（原肇庆铁路运输法院），管辖广州市航空、地铁、城市轨道、公路运输类案件。

通过2年多的艰苦努力，广州铁路两级法院探索出“两级区划、两个审级”全部行政案件集中管辖的成功经验。

贵州省在这方面也作了有益的尝试。

特别是2007年贵阳市中级人民法院环境资源审判庭和清镇市人民法院环境资源审判法庭两庭成立以来，贵州省对跨流域、跨行政区划的环境诉讼进行了大量有益的探索，可在此基础上，建立起一套完备的跨行政区划行政法院体系，为建立中国特色的跨行政区划法院审判体系作出应有的贡献。

行政案件跨区域管辖中，结合贵州省情，行政诉讼一审案件在贵州省内设立两级跨行政区划法院，既要考虑管辖贵安新区范围内的各类案件，又要考虑跨行政区划管辖省内各类行政案件的实际情况，如跨行政区划法院的地理设计既要结合管辖范围之内的交通情况、人文风俗、历史和人员配置等条件设置，又需符合审级管轄、便民利民、繁简分流等审判实际。

四、结语
行政审判有其特殊性，由于行政审判的被告一方始终是行政机关，由此决定了行政审判与经济发展、社会稳定的关系十分密切，行政诉讼管辖制度更加需要充分的发展来努力满足人民群众的多元司法需求，为全面建成小康社会、建设社会主义现代化强国提供司法服务和保障。

行政诉讼集中管辖是一项庞杂且牵一发而动全身的工程，其的完善更需要眼界和胆识，贵州模式的运行探索出了一条道路，但更需宏观布局，进一步探索和努力。