中国古代吏治的得失与借鉴

（二）唐朝吏治的情况
中国历史悠久，专制主义中央集权的官僚制度从秦汉以来延续了两千多年，关于吏治的记录非常丰富，总结出来的经验教训也非常多。

但我们这里，仅以唐朝为例。

之所以选择唐朝，是因为它处在中国封建社会的一个承上启下的时期，各种制度由秦汉时的粗疏多变而趋于定型完备，并为后世所继承；就吏治败坏的材料而论，唐朝不如以后各朝那么多而具体。

所以，唐朝的吏治在中国历史上是有一定代表性的。

唐朝吏治的历史背景。

凭借农民大起义浪潮而起的唐朝，以唐太宗为代表的统治者有一个很明确的思想，那就是接受前朝覆亡的教训。

唐太宗清楚地认识到，“官吏贪求”是导致隋末农民起义的重要原因，而清明的吏治则是实施“轻徭薄赋”等种种政治政策的重要环节和保证。

为此，针对“民少吏多”的弊端，大力并州县，裁减内外官吏，节省政府开支，减轻人民赋役负担。

重视选用廉吏，特别是地方长官人选。

唐太宗曾把各地都督、刺史的名字写在屏风上，“得其在官善恶之迹，皆注于名下，以备黜陟”。

并派大员巡行全国，升迁廉吏，惩治贪官。

他“深恶官吏贪浊，有枉法受财者，必无赦免……随以所犯，置以重法”。

再就是广开言路，虚心纳谏。

经过数年乃至十数年的艰巨努力，终于形成了历史上著名的“贞观之治”。

唐朝的官吏选拔制度。

西汉立国，官员的选拔尚没有一定的制度。

以后实行察举制，主要由地方官吏推荐人才，标准是德和才，尤其是德。

这样的标准太抽象又缺少衡量的规范，加上地方官员自行推荐，结果弊端丛生，冒滥作假，东汉后期弄到“举秀才，不知书；举孝廉，父别居”的地步。

魏晋南北朝，随门阀政治而行九品中正制，以门第高下取得不同的任官资格，结果是“上品无寒门，下品无世族”。

隋朝起，行科举制，唐朝大行，一直延续到晚清，靠考试选官，考试内容主要是儒家经典。

标准具体、方法公平，更多的人可以凭自己的本事经过考试去做官。

选官的途径扩大了，方法科学了，这是一大进步。

但问题是儒家经典的理念和现实政治生活及做官治事的能力有相当大的距离。

考试的方法，唐代是“帖经”，即填空，纯属知识的记忆。

最煊赫的考试是进士科，重视诗赋，但那也主要是显示应试者的文才，而非治世之道。

到了明清，考试是具有严格框架程式的八股文，内容又限制为“代圣贤立言”，不许有独立见解，更是脱离实际。

比较而言，还是唐代的选官制度较为合理，因为唐的科举考试，合格了只是取得任官资格，其间还需经吏部试“身、言、书、判”，考核其做官能力，才能任命。

但后来这样的做法淡化了。

唐朝对官吏的考核。

唐代官员一年一小考，四年一大考，由专门部门吏部考功司负责日常材料，临考核时由大臣主持。

有统一的考课内容和繁琐复杂的评定标准，分九等，其中居官谄诈、贪浊有状的为下下等（可以注意，古代吏治历来重视贪污受贿问题），此外还有敷衍塞责、官官相护、渎职、枉法等，以考核定官阶俸禄的升降。

唐朝对官吏的监察。

监察制度是中国封建专制主义中央集权官僚体制的一个亮点。

封建专制主义中央集权制度最高权力集中在皇帝，运作则靠庞大的各级官僚体系。

皇帝通过这个机构对官员实施控制、防范与监察是必然的。

监察机构一般直属皇帝，在官僚系统中具有相对的独立性，地位很高，权柄很大，有直接检查、接受投诉、弹劾官吏、处置案件等权，甚至可以“风闻奏事”。

不仅有对官员的监察权，而且有行政权和司法权，并有保障这些权力不受干扰阻碍的种种规定（当然也有限制这些权力被滥用的种种规定）。

唐代监察有多种渠道，好些政府机构内部及彼此间都有互相监察的职能。

专门的监察机构分台、谏两部分，谏官负责对皇帝提意见，议论政务得失，常是不痛不痒，作用不大。

御史台则专门为皇帝监督官员，非常重要。

御史是皇帝的耳目，直接对皇帝负责，甚至称可“代天子巡狩”。

唐朝御史台分三院：台院专门纠弹中央百官，殿院巡视宫禁京城，察院的监察御史，分道巡按州县。

明清御史台称都察院，长官都御史官居一品。

地方的总督、巡抚也带佥（副）都御史衔，有监察属下各级官员的权力。

御史特别是分巡各地的巡按权柄很大：第一，可以直接受理人们的投诉，甚至越衙上告。

第二，
可以独立办案，不受地方官员的干扰，可以会同司法机关审案，也可直接处置案件，包括抓人、搜集罪证、审问、定罪、施刑（有时死刑也可先斩后奏）。

第三，监察范围很广，举凡行政、军事、财政、司法乃至官员生活作风都可以管。

第四，沟通民情，中国封建社会，民告官属于以下犯上，限制很多。

唐代越衙上告，多半可不受理，还要受笞刑，先治你个以下犯上之罪。

后来到御史那里告状，限制要少一些，甚至御史巡按一地，出牌“放告”，放开来受理。

唐朝对官吏犯罪的处罚和防范。

法令有明确的规定，特别是对涉及贪污受贿的处罚。

唐太宗注重选用廉吏。

唐代法律对“主守盗”（贪污）、“以财行求”（行贿）、“因事受财”（受贿）、“受所监临财物”（侵吞公物，收受属下财物，包括送礼）、“请求”（请托）、“乞索”（勒索）、非法役使属下和百姓、侵夺百姓私人田产等，都有具体的量刑规定。

还规定官员不许经商放贷，不许通过代理人经商，家属也不能在其辖区内经商放贷，不许利用职权参加外贸活动。

另外，还有官吏任职的回避制度，地方官避本籍，中央高官近亲避京畿，中央高官子弟避监谏官，亲戚避同署联事。

官吏犯罪，还要追究其上级和同僚的连带责任。

关于提高行政效率，法令也有明确规定。

如公文的收受周转均有时日限制，超时要处分，延缓、扣压有罪。

“贞观之治”给唐朝吏治开了一个好头。

但到唐太宗晚年，他所奉行的“治道”原则也有所松弛。

到了高宗特别是武则天时期，政局有几次变化，这期间武则天大量非制度化地除授官吏，告密酷刑之风四起。

武则天打击的主要是上层反对她的政治势力，唐太宗奠定的开明吏治的基础还在，制度化的运作还能大体遵行，保证了唐朝在这80年间维持着上升的局面。

武则天以后，中宗、韦后、太平公主操纵朝政，吏治废弛。

玄宗即位，励精图治，整饬吏治，任用贤臣，淘汰冗员，加强制度化运作，以保障经济繁荣和社会稳定，唐朝在玄宗开元年间达到它兴盛繁荣的顶点，但社会矛盾也在兴盛外衣下逐渐孕集。

到了天宝年间，玄宗从励精图治走向怠惰逸乐，政事不修，大肆奢靡。

各种制度开始败坏，“钱谷之司，务为刻剥，向下苛索，名目万端”，吏治由松弛走向败坏。

杨贵妃兄宰相杨国忠一身兼40多个使职，“军国之务，决于私家，事务责成胥使，贿赂公行”，促成安史之乱。

安史之乱以后，唐朝吏治越来越糟，其间虽有几个皇帝和大臣想改变这种局面，但已无法扭转衰败的趋势。

三、古代吏治可资借鉴之处
关于中国历史上的吏治，可借鉴的地方很多，主要有三条：
（一）对吏治的重视
中国历史上对吏治的重视程度，在世界历史上似乎绝无仅有。

道路、纲领、政策制定之后，“干部就是决定的因素”。

吏治的成败涉及王朝的兴亡，古代中国似乎早就认识到了。

问题在于官吏的定位。

中国古代的官吏是“行君之命而致之于民也”，即奉皇帝之命管理和统治民众，对皇帝负责而不是对民众负责。

管理，是为了统治，统治是第一位的。

统治和管理根本上是为了让民众能更好地奉养统治者，所谓“无君子莫以治野人，无野人莫以养君子”。

韩愈甚至说过这样杀气腾腾的话：“民者，出粟米麻丝，作器皿，通财货以事其上者也。

民不出粟米麻丝，作器皿，通财货以事其上者，则诛！”做官的对皇帝负责而不是对人民负责，是牧民之官，把民众当畜群一样牧养，而不是公务员，公仆，甚至也不是美国人口头上常说的，官员是用纳税人的钱雇的，就得为纳税人办事的那种雇佣关系。

也因此，中国古代吏治最高最好的指导思想是儒家的“民本”（而非近代的“民主”）、“仁政”。

唐太宗对此理论应该是理解得最深刻的，并且努力地去付诸实施，他反复强调：“君者，舟也；庶人者，水也。

水则载舟，水则覆舟。

”（语出《荀子·王制》）“君依于国，国依于民，刻民以奉君，犹割肉以充腹，腹饱而身毙、君富而国亡。

”（《资治通鉴》卷一九二）就是基于这种儒家的“民本”思想，也是中国封建统治者进步思想的极限和局限。

“贞观之治”是它的成果，也是中国古代吏治的一个高峰。

这是封建政治所能达到的极限，也是当时人们所
企盼的“国泰民安”的太平盛世。

然而，很遗憾，这只是在种种条件都具备的情况下才出现的一种特殊现象，绝大多数的皇帝和官僚是做不到的或者是反其道而行的。

（二）重视对官吏的培养和教育
中国古代重视对官吏的培养和教育，特别是政治思想和道德操守的教育。

问题在于教育的内容，因为官吏的定位而有根本的局限。

缺乏能力的培养训练也是它的很大弱点。

由考试而做官，但明清的八股文完全脱离政治的实际，被当成做官的“敲门砖”。

官做上了，砖头也丢到一边去了，一个重要的原因是它对具体当官没有用处。

（三）有相当完备、严密的制度和运作的程序，方法
这里可供借鉴的东西很多，值得汲取的经验也很多，比如较为严密的官员监察制度。

问题是它在一个封闭的体系中运用，是一种自控机制，官任官，官管官，自己管自己，这就必然会出现问题，而这些问题又是不能从根本上解决的。

以监察制度而论，其严密、权威在世界古代历史上是绝无仅有的。

但西方古代对官吏的监察走的路子同中国很不一样，这条路子不完备，但它是一种趋向于和行政分开的机制，位于政府的外部。

像罗马法，规定平民和官到法院打官司，官民地位是平等的。

官员贪污，要受严惩，由独立于皇帝之外的审判官审理。

英国中世纪有普通法庭和王家法庭，有关官员的案子王家法庭审，普通法庭也可以审。

王家法庭维护王室利益，不公平，人们都到普通法庭去告官。

英国中世纪国会立法，监察由国会进行，它是代表“民意”（领主、骑士、市民）的机关，其作用是抑制君权，防止独裁。

欧洲行政司法多少分开，中国的行政司法合一。

虽然中国的监察制度应该说是古代世界最完备严密的监督官员的制度，但终究是专制主义中央集权制度中的一环，实际上只不过是皇权的进一步延伸而已。

总起来说，中国的吏治是中国古代封建政治和中国专制主义中央集权制度的产物，它的成败从根本上说不是由这个制度本身所决定的，而它的根本改革，也只能在这个制度根本变革的条件下才能做到。

日本明治维新，君主立宪是在19世纪60年代。

清朝宪政，经过戊戌维新的挫折，直到20世纪初才开始进行，可是步子很慢，窒碍甚多，不仅晚了，而且做法也不一样。

没过几年，辛亥革命爆发，清廷被推翻了。

这里原因很多，但不能不考虑到，日本历来专制不强，又是从300年的幕府制进行改革，是以加强天皇的作用和权威相号召来实行立宪的，而中国的宪政，则是要削弱君主专制，要改变中国几千年来的专制主义中央集权体制。

靠这个政权自己来变革，不仅是个步子慢的问题，恐怕是根本做不到的。

试论明代的州县吏治
中国古代的政治制度，以州县为界，上下存在着极大的差异。

州县以上，其政治形态为官僚政治，有着一套以典章制度为规范的行为准则，而在州县以下，其政治形态为乡绅政治，有着一套以人情关系为规范的行为准则。

州县为这两种规范的结合点，其矛盾尤为突出。

中国的封建社会发展到明代，州县的吏治产生了极大问题。

明代的腐败，首先是州县以下直至乡里的官吏腐败，直接危害社会，引发了明末农民大起义，导致了明朝的败亡。

而州县腐败的症结，就在官僚政治和乡绅政治的衔接上。

州县实为国家的政治基石，明代的州县地方制度和地方官员问题，是明代政治的重大问题，而史学界以往多有忽视。

论及明朝的政治问题，多着眼于中央而忽略地方。

实际上，皇帝专权，取消丞相而由皇帝直辖六部，以及宦官专政等，固然有其弊端，但却不可能立即引起民变。

而州县吏治却与老百姓息息相关，值得引起史学界的高度重视。

一、州县守令的两难处境
明代的州县长官在整个国家的官僚体系中十分特殊，他们处于官僚体制和基层社会接壤的边缘，在整个官吏队伍中属于外围，离决策中枢较远，因而除了个别时期外，通常得不到权
力中心的重视。

但他们所在的基层政府，又是整个王朝大厦的支撑者，承担着负载上层建筑的重任，因而皇帝和中央政府又不得不重视州县建制的职能E对州县守令的轻视和对州县建制的重视，使守令处于一种尴尬的境地。

一方面是远离政治中心的冷落，另一方面是职责的繁重和压力。

在明初，朱元璋由于出身下层社会，深知州县的难处及其对稳定政治统治的重要，极重守令之选，但好景不长。

从立国到仁宣之时，制度初立，已有内重外轻的迹象，当官者视州县为畏途，为宦者视京师为要津。

由于明初以严刑治官，使内重外轻的弊端不过于显著，吏治尚称循良，不过，皇帝把注意力集中在京师和中央，已经留下了产生问题的空隙。

正统至弘治，尽管朝廷越来越重视地方亲民官的职司,但主要考虑其对国家财政的供应能力，州县官员的职责转向催科为主，且受多方牵制，为政不易，吏俗渐猾。

正德以后，嘉靖、万历时期，州县不仅不复抚恤乡里，反而变本加厉，盘剥地方。

州县守令上有督抚巡按藩臬催逼索要,下有乡宦胥吏把持地方动辄罹罪，清廉者不容于方面上下，终于激起民变。

明末农民大起义，小半出自天灾，大半出自人祸。

以往史学界所重视的宦官专政问题，党争问题，主要影响上层，进而波及吏治，与社会底层并无直接联系，而州县吏治败坏，则是酿成社会动荡的直接原因。

天启年间的吏部尚书赵南星，列举了当时政治“四害”，其中两害就在州县，其余两害也与州县间接相关。

“救时要务事，除四害为急”何谓四害?一曰干进之害,二曰倾危之害,三曰守令之害,四曰乡官之害。

”“除此四害，仕路庶几可清，民生庶几可疗矣”。

“臣处闾阎三十年，习见有司贪酷者甚多”，“以致豺狼满地，小民愁苦无聊，起而为盗”，“故今日之忧不在建夷，不在安奢，而在郡县之内”。

本来，从宋以后到明代，州县衙门都立有戒石，铭文为：“尔俸尔禄，民膏民脂，下民易虐，上天难欺。

”但百姓却将其改为：“尔俸尔禄只是不足，民膏民脂转吃转肥，下民易虐来的便着，上天难欺他又怎知。

”李自成一句“三年免征，一民不杀”，“迎闯王，不纳粮”，立即从基层动摇了明王朝的根基。

故研究明朝政治得失，制度优劣，必须重视其州县问题。

由于身处两难之地，明代的守令难当。

其繁难程度，可从袁宏道的信函中见到一斑。

万历二十三年，二十七岁的袁宏道出任吴县知县。

作为著名文士，袁宏道深深体会到了知县的苦辛。

他在给友人丘长孺的信中说：“弟作令，备极丑态，不可名状。

大约遇上官则奴，候过客则妓，治钱谷则仓老人，谕百姓则保山婆。

一日之间，百暖百寒，乍阴乍阳，人间恶趣，令一身尝尽矣。

苦哉！毒哉！”在给好友沈凤翔的信中写道：“人生作吏甚苦，而作令尤苦，若作吴令。

则苦万万倍，直牛马不如矣。

何也？上官如云，过客如雨，簿书如山，钱谷如海。

朝夕趋承检点，尚恐不及。

苦哉，苦哉！然上官直消一副贱皮骨，过客直消一副笑嘴脸，簿书直消一副强精神，钱谷直消一副狠心肠，苦则苦也，而不难。

惟有一段没证见的是非，无形影的风波，青岑可浪，碧海可尘，往往令人趋避不及，逃遁无地，难矣，难矣！”显然，年轻气盛的袁中郎，书生气十足，在上任之前未免把复杂的县政看得太简单了。

在躬身实践中，才识得个中愁滋味。

在上下夹击之中，州县只得上结长官，下虐小民，成为吏治腐败的滋生温床。

到明代中叶以后，州县的腐败已经达到“普及”程度，从守令到小吏胥役，清廉者寥若晨星，贪贿者蚁聚蜂集，成为政治痼疾，无药可救，终于把大明王朝送上了末途。

其腐败的表现形式主要集中在催科、馈送、仕进分途、狱讼、胥吏乡官干政等方面。

二、赋税催科的弊端
催科是地方官吏的一大任务，保证正常赋税亦无可厚非。

但是，明代地方的催科却演变成了害民之政。

从明朝全盛时期的宣德年间开始，上解税粮就已经成为地方官吏考课的“硬指标”。

宣德五年定：“天下官员三六年考满者，所欠税粮，立限追征。

九年考满，任内钱粮完足，方许给由。

”从此开始，考课地方官吏实际不再重视教化抚治，惟以催科为事。

在种种压力下，州县官吏的职责，惟以催科为要。

所谓教化，所谓赈济，所谓安民，所谓恤狱，全部被搁置一旁。

州县的催科,一方面是国家政策和官员考课逼迫而致,另一方面是包税制下经手官吏有利可图.只有通过催科,官吏自己才能从中得益,催科不力者,宦橐亦羞涩.因此,催科不仅有来自上面的压力,还有来自自身的动力。

三、馈送和过客招待造成的额外负担
州县的上司之多，监控之严，不仅导致州县动辄掣肘，而且导致州县馈送之弊。

凡任州县者，不馈送就无法做官。

馈送的对象主要有四：一是府衙和布按二司，二是中央派出性质的巡按督抚，三是过往客人，四是京司。

知府是州县的直接上司，因此也是州县送礼的首要机构。

布按二司也同府衙相仿，是州县的主要馈赠对象。

至于京司，州县主要是在三年朝觐之时需要馈送贿赂。

贿赂与胥吏政治相结合，使政治益发黑暗。

四、仕进分途对州县吏治的影响
明代仕途大势，内重外轻，士人特别是进士对州县官职不屑一顾，致使州县官吏多不得人。

永乐以后，随着科举制的完善，州县官员，不是进士，就是举监。

但就知县来说，以举监居多，佐贰则杂用举监和吏员。

进士和举监分途，使地方政治深受其害。

隆庆时，吏科给事中贾三近，天启时，吏部尚书赵南星，都曾从官吏考察升迁的角度指出过这种危害。

在内重外轻的局势下，万历以后，知县乃重。

但只是进士以其为登身之阶而重，以其能交接关系而重，以其能搜刮钱财而重，而举监之轻如故。

不但于地方政局无补，而且有害。

五、狱讼的黑暗
刑名狱讼是州县常事，按照明制，凡军民狱讼，必须自下而上逐级陈告，越级即为违制。

徒流以下，府州县即可决断，徒流以上，府州县审判后解部定案。

而明代州县狱讼，往往操之于吏书之手，为其生财捷径。

六、吏胥、乡官、保甲和生员对地方政务的干涉
明代州县正式官员极少，属州与县衙，其职官最多不过四人，政务主要靠吏员办理。

州县衙门，一般有承发房管理文书，另有吏户礼兵刑工六房，对口处理政务。

承发房和六房，都由吏员管理。

胥役则从当地纳粮二石以上三石以下的民户中差点，充任祗候、禁子、弓兵、捕快、门子等。

官不谙政事，只有靠吏。

正因为吏员胥役有来钱之路，故充当吏员胥役要出钱买，谓之“顶头银”或“顶首银”。

明代晚期，地方长官为了驾驭吏胥，掌握政务，又逐渐兴起了文友幕宾。

这种文友遂成为清代幕宾的前身。

七、小结
明代的州县吏治对封建统治的稳定起了极大的负面影响。

明朝之亡，根源实在于州县的残暴和贪贿，此不可不为治史者鉴。

满族入关后，之所以能够维持数百年政局，在很大程度上，得益于摊丁入亩、耗羡归公的政策。

在一定程度上缓解了催科之弊和馈遗之弊，并通过京官与外官的交流，部分解决了仕进分途之弊，还对吏胥进行了整顿。

乡官、生员干政问题也得到了较好的克服。

当然，清朝有清朝的问题，而且有些问题依然照旧，特别是幕僚形成制度，分掌钱粮与刑名，与吏胥结合为一体，使其弊端成为无法克服之痼疾狱讼的黑暗亦不亚于明朝。

但是，毕竟清朝的统治者对明朝遗留下来的州县弊政进行了一些改良，因此，虽然清承明制，但在州县吏治问题上还是有区别的。

尽管清朝有比李自成、张献忠更为凶猛的太平天国起义，但毕竟没有亡在农民手里而是亡在西方列强手里弄清这一点，有利于我们更深入地认识明清制度的异同。