公共管理理论讲义 第二讲 管理内部要素

（三）行政组织体制
按决策者多寡划分：首长制与委员会制 按决策者多寡划分： 按构成单位性质划分：层级制与职能制 按构成单位性质划分： 按权力集中程度划分：集权制与分权制 按权力集中程度划分： 按行政隶属关系划分：完整制与分离制 按行政隶属关系划分：
行政组织体制
首长制(教材， 首长制(教材，P55) 优点 领导和指挥统一 命令上下贯通 防止信息失真 行政效率较高 缺点 个人专断 行政首长权力滥用 中国： 中国：行政首长负责制 委员会制 优点 体现民主精神 发扬集体智慧 避免决策失误 缺点 责任分散 行动迟缓 效率低下
行政组织体制
层级制 一个行政组织的事权按照纵向上的隶属关系， 一个行政组织的事权按照纵向上的隶属关系，交由层层节 制的各层次部门或单位处理与行使， 制的各层次部门或单位处理与行使，且所管辖的事权在性 质上是完整的、在领域上是不分的。（ 条条” 。（“ 质上是完整的、在领域上是不分的。（“条条”） 优点/ 优点/缺点 职能制 一个行政组织的事权按照横向的水平分工， 一个行政组织的事权按照横向的水平分工，交由若干平行 的部门或单位分别处理与行使， 的部门或单位分别处理与行使，且每一部门或单位所管辖 的事权在性质上是不分的、在领域上是完整的。（ 。（“ 的事权在性质上是不分的、在领域上是完整的。（“块 块”） 优点/ 优点/缺点
——三级制：中央-直辖市——三级制：中央-直辖市-区 三级制 ——四级制 直辖市——四级制：直辖市-区（县）-乡、镇；省（自治区）-县、 四级制： 自治区） 县级市县级市-乡、镇 ——五级制 ——五级制：省（自治区）-地级市-县、县级市-乡镇 五级制： 自治区） 地级市县级市-
我国政府组织的横向结构
行政组织建设的一般原则
职能目标原则 完整协调原则 职责权一致原则 精干高效原则
中国行政组织的建设原则
适应社会主义市场经济的要求 精简、统一、 精简、统一、效能原则 决策、执行、监督三分原则 决策、执行、 权责一致原则 依法行政原则
二、人力资源管理
公共部门人力资源资源概述 国家公务员制度 公共部门人力资源的开发
1、西方公务员制度的形成与特点
产生背景： 产生背景： ——民族国家形成与中央权力扩张 ——民族国家形成与中央权力扩张 ——资产阶级对封建君主 恩赐官职制” ——资产阶级对封建君主“恩赐官职制”和早期 资产阶级对封建君主“ 政党分肥制” “政党分肥制”的反思与总结 标志： 标志： 19世纪以来政务官与事务官相分离和择优考试、 19世纪以来政务官与事务官相分离和择优考试 世纪以来政务官与事务官相分离和择优考试、 录用为两大基石的现代文官制度， 录用为两大基石的现代文官制度，首先在英国形 1853），而后是加拿大（1882）， ），而后是加拿大 ），美国 成（1853），而后是加拿大（1882），美国 1883）。 （1883）。
（一）公共部门人力资源管理概述
从传统人事行政到当代人力资源管理 公共部门人力资源管理的内容与特征 公共部门人力资源管理的任务与原则 公共部门人力资源管理的内政机制
1、从传统人事行政到当代人力资源管理
人事行政 涵义：政府为达成其职能、推行其工作， 涵义：政府为达成其职能、推行其工作，而通过 一定的人事机关及相应的人事制度、法规、 一定的人事机关及相应的人事制度、法规、方法 和手段等，对行政人员所进行的选拔、任用、 和手段等，对行政人员所进行的选拔、任用、培 考核、奖惩、调配、工资福利、 训、考核、奖惩、调配、工资福利、退职退休等 方面的管理活动。 方面的管理活动。 主体/目标/形式/ 主体/目标/形式/职能
行政组织的产生与建立
依据：宪法、 依据：宪法、法律和自由裁量权 效力：行政组织产生于成立的合法性 效力： 规程：国家行政组织产生一成立的法定程序 规程： （张国庆，P167） 张国庆，P167）
（二）行政组织结构
行政组织结构的涵义 行政组织结构的实质 行政组织结构的形式
行政组织结构的涵义
涵义：行政组织各要素的排列组合方式。 涵义：行政组织各要素的排列组合方式。 骨骼” “骨骼”系统 层次：工作单元—工作部门—政府组织— 层次：工作单元—工作部门—政府组织— 行政组织体系
转变的特点
将员工视为组织的最重要的资源， 将员工视为组织的最重要的资源，强调人事管理与 组织发展战略之间的相互作用； 组织发展战略之间的相互作用； 着眼于未来，注重人力资源的预测、规划和开发； 着眼于未来，注重人力资源的预测、规划和开发； 管理范围更加广泛，管理的内容更加丰富； 管理范围更加广泛，管理的内容更加丰富； 管理体制和方式更加灵活，特别重视培养职业的认 管理体制和方式更加灵活， 同感和责任感及自我管理能力。 同感和责任感及自我管理能力。
成为原则的规范或法则应当具备的条件： 成为原则的规范或法则应当具备的条件：
理论前提 理论概括 理论规范 社会价值 （张国庆，P179） 张国庆，P179）
前人的研究： 前人的研究：
利恩 利恩阿尔福特的十项工商管理原则 卢瑟古利克和林达尔 卢瑟古利克和林达尔厄威克的八项原则 马克斯 马克斯韦伯的八项理想原则 行为学派的组织原则 系统学派的组织原则
第二讲 内部构成要素管理
引言
内部管理包括那些使一个机构或部门履行其职能 的组织要素。 的组织要素。
传统管理（张国庆、陈振明等）将内部管理归结为组织管 传统管理（张国庆、陈振明等） 人事管理、财政管理（机关管理）； 理、人事管理、财政管理（机关管理）； 埃里森（Allison，1982） 埃里森（Allison，1982）将管理的内部构成要素归结为 三个方面：组织和人员配备、人事指导和人事管理制度， 三个方面：组织和人员配备、人事指导和人事管理制度， 以及绩效控制； 以及绩效控制； 新公共管理的代表欧文 新公共管理的代表欧文 E休斯归结为财政管理和预算制 度变化、人事管理和绩效管理。 度变化、人事管理和绩效管理。
从传统人事行政到当代人力资源管理
三个阶段： 三个阶段：
第一阶段：19世纪末 世纪初的工业主义和科学 世纪末20 第一阶段：19世纪末20世纪初的工业主义和科学 管理时代 第二阶段：20世纪中期（60年代）传统人事管理 世纪中期（ 年代） 第二阶段：20世纪中期 60年代 理论及模式逐步发展成熟（人际关系理论的兴起） 理论及模式逐步发展成熟（人际关系理论的兴起） 第三阶段：20世纪 年代末 年代初人力资源管 世纪70年代末80 第三阶段：20世纪70年代末80年代初人力资源管 理新潮兴起，人事管理性质发生了根本性变化。 理新潮兴起，人事管理性质发生了根本性变化。
内部构成要素管理
公共组织管理 人力资源管来自百度文库 公共财政管理
一、公共行政组织
行政组织概述 行政组织结构 行政组织体制 行政组织建设原则
（一）行政组织概述
行政组织的涵义和特点 行政组织的要素 行政组织的类型 行政组织的产生与建立
行政组织的涵义与特点
涵义：国家为实现对社会公共事务的有效 涵义： 管理而依法建立的政府组织实体及其活动过程。 管理而依法建立的政府组织实体及其活动过程。 特点：政治性、社会性、服务性、执行性、权威 特点：政治性、社会性、服务性、执行性、 法制性、 性、法制性、严密的系统性
行政组织体制
集权制
优点
权力集中 层级节制 平衡发展 政令统一 组织整合
分权制
优点
防止个人专断 因地制宜地决策 调动个人积极性、 调动个人积极性、创造性
缺点
个人专断 层级过多 压抑个人积极性和创造性
缺点
不利于组织协调与整合 不利于组织内部协调发展
（四）行政组织建设原则
行政组织建设的一般原则 中国行政组织的建设原则
4、内在的运行机制
人事职位体系由大一统型转变为分类型； 人事职位体系由大一统型转变为分类型； 人事管理模式由单一型转变为多元型； 人事管理模式由单一型转变为多元型； 人事权力形态由集中型转变为分散型； 人事权力形态由集中型转变为分散型； 人事管理行为由封闭型转变为开放型，由经验型、 人事管理行为由封闭型转变为开放型，由经验型、 依靠政策型转变为依靠法律管理的科学型、 依靠政策型转变为依靠法律管理的科学型、现代 化管理型； 化管理型； 人力资源配置方式由计划型转变为市场型； 人力资源配置方式由计划型转变为市场型； 政府管理行为由微观型转变为宏观型。 政府管理行为由微观型转变为宏观型。
横向结构，又称分布结构，反映的是同级行政组 横向结构，又称分布结构， 织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来 往关系。 往关系。 决策部门、执行部门、 例：决策部门、执行部门、反馈部门和监督部门 等。
我国政府组织的结构：条块关系 我国政府组织的结构：
条块关系： 条块关系：主要是指垂直管理部门与地方政府之 间的关系本质上是中央与地方之间权力划分问题。 间的关系本质上是中央与地方之间权力划分问题。 十七大报告提出了“加快行政管理体制改革，建 十七大报告提出了“加快行政管理体制改革， 设服务型政府”的政府改革新目标， 设服务型政府”的政府改革新目标，其中再次明 确指出要“规范垂直管理部门和地方政府的关 确指出要“ 系”。 “条块关系” 历来是中央与地方关系中的 条块关系” 重要内容。 重要内容。
2、公共部门人力资源管理的特征
人性假设：人是一种资源，是第一资源 人性假设：人是一种资源， 管理模式：以人为中心， 管理模式：以人为中心，重视采用各种激励手段 调动人的积极性 管理方法：科学+ 管理方法：科学+艺术 管理内容： 管理内容： 地位与作用 教材，P325） （教材，P325）
3、基本任务与原则
基本任务： 基本任务： 改进人事行政的管理方法 提高公务员的工作绩效 重视公务员行为规范与个人权利之间的平衡 贯彻人事行政中的民主、平等与公平原则 贯彻人事行政中的民主、
基本任务与基本原则
基本原则： 基本原则： 任人唯贤、德才兼备 任人唯贤、 严格推行功绩制 用人之长、 用人之长、适才适用 结构互补、 结构互补、整体优化 不断更新、 不断更新、合理流动 依法管理、 依法管理、用人与治事相结合
（二）国家公务员制度
西方国家公务员制度的形成与特点 我国国家公务员制度的建立 我国公务员制度的基本内容 转轨时期我国公务员制度的完善
何谓公务员制度？ 何谓公务员制度？
国家公务员制度（文官制度） 国家公务员制度（文官制度）是通过制定 法律和规章， 法律和规章，依法对政府中行使国家行政 权力、 权力、执行国家公务的人员进行科学管理 的一种人事制度。 的一种人事制度。
行政组织结构的形式
直线式结构 职能结构 直线直线-职能结构 矩阵式结构
我国政府组织的结构
纵向结构 横向结构
我国政府组织的纵向结构
纵向结构：又称层次结构，反映行政组织内若干 纵向结构：又称层次结构， 层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。 层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。 我国的行政组织可分为中央行政组织和地方行政 组织两大层次。 组织两大层次。 除特别行政区之外，有以下几种类型之分： 除特别行政区之外，有以下几种类型之分：
行政组织的要素
职能目标 行政人员 物质资源 机构设置 职位设置 权责关系 规章制度 管理流程
行政组织的类型
根据管辖范围划分： 根据管辖范围划分：中央和地方 管辖范围划分 根据权限性质划分： 根据权限性质划分：一般和专门 权限性质划分 根据管理对象划分： 根据管理对象划分：综合和专门 管理对象划分 根据功能作用划分：领导与决策、职能执行、 根据功能作用划分：领导与决策、职能执行、监 功能作用划分 督与辅助
行政组织结构的实质
行政组织的层级化和部门化 层级化：行政组织的纵向结构 层级化： 部门化：行政组织的横向结构 部门化：
管理层次与管理幅度
管理层次：组织的等级层次 管理层次： 管理幅度：管理下属或下属单位的人数 管理幅度：
管理层次与管理幅度
关系：管理层次与管理幅度成反比 关系： 影响因素：权力集中程度、工作性质与难 影响因素：权力集中程度、 易程度、工作条件、领导能力、 易程度、工作条件、领导能力、下属素质 高低与成熟程度、领导工作量、 高低与成熟程度、领导工作量、沟通条件 基本要求：教材，P50。 基本要求：教材，P50。