以工伤认定行政行为中浅谈行政复议前置程序

从工伤认定行政行为中浅谈

行政复议前置程序

《工伤保险条例》第五十三条规定：申请工伤认定的职工或者其直系亲属、该职工所在单位对工伤结论不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。在此规定中，申请行政复议成了提起行政诉讼的前置程序。本人作为一位从事工伤认定实践工作人员，浅谈一下行政复议前置程序设置的必要性、合法性以及存在的弊端和完善建议。

一、工伤认定行政行为中设置行政复议前置的必要性

1、行政复议前置的概念

行政复议与行政诉讼是我国目前行政救济和化解行政争议的主要途径，复议前置涉及行政复议与行政诉讼的衔接关系问题。根据《行政诉讼法》第三十七条和《行政复议法》第十六条的规定，复议前置是指公民、法人或者其他组织对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时应当选择先向行政复议机关申请复议，对行政复议决定不服的，才可以向人民法院起诉。因此，公民、法人或者其他组织在法定复议期间内未申请复议或者在复议期间，都不能向人民法院提起行政诉讼，只有等到复议决定作出后或者复议期满后才能起诉。也就是说，复议前置将复议作为提

起行政诉讼之前所必须经过的程序，从而对行政相对人的双向选择权作了限制。

2、工伤认定行政行为中设置行政复议的必要性

一是可以降低相对人的诉讼成本，减轻讼累。由于行政复议本身具有高效、便捷、低成本等优势，如果行政相对人首先通过行政复议程序可以解决行政争议，就能够更加高效地保护自己的合法权益，也可以“避免司法程序不必要和不合适宜地干预行政程序”。一些由行政权来管理的事务，司法权的过早干预，则会使问题的解决变得更加拖延和复杂，而行政复议前置的设立使一些行政争议化解在行政机关内部，不仅维护了行政机关的社会公信力，也提高了争议解决的效率，降低了争议解决的成本。二是有利于行政机关的内部监督，及时发现和纠正错误，使行政机关执法行为得到进一步规范。三是有利于利用行政机关的行政专业知识和管理经验方面的优势迅速解决具有专业性的行政争议。四是有利于减轻法院的诉讼负担，确立行政复议先行处理原则，可以使大量的这些行政案件解决于行政复议程序之中，可以减轻法院行政审判的压力，使法院可以集中精力审理经过复议仍解决不了的行政争议案件。行政复议设置起到了一定的“缓冲”作用。五是行政复议相比行政诉讼在立法的本意上不仅具有合法性的要求，还有合理性的要求，有时能更全面的维护行政相对人的合法权益。

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从工作实践来看，有相当比例对工伤认定结论不服的，经过行政复议后，通过行政复议机关的细致工作，双方当事人都没有再提起行政诉讼，行政复议发挥了一定的积极作用。

二、工伤认定行政行为中设置行政复议前置的合法性存疑

工伤职工发生工伤事故后，由用人单位或职工个人（以及其家属或所在的工会组织）申请工伤认定，由劳动保障行政机关调查确认，根据行政法的一般理论，行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位，法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。按照此规定，工伤认定行为属于行政确认类的行政行为，不属于行政许可的范围。按照《行政复议法》第一、二、六条规定，对工伤认定行政行为出现了争议，用人单位或职工个人不服工伤认定行政决定，在《行政复议法》的调整范围内，适用于《行政复议法》，可以申请行政复议。

但《行政复议法》仅在第三十条第一款中规定哪些行政行为必须行政复议前置，原文：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。《行政复议法》作为规范行政复议行为的系统性法律，应当明确哪

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些行政行为须行政复议前置，而恰恰是没有明确，仅规定了以上的行政行为须行政复议前置，工伤认定行政行为明显不在其中的范围。所以，本人认为《工伤保险条例》中的行政复议前置规定在《行政复议法》中没有系统规定和涵盖，显然存在立法上的疏漏和矛盾之处。

再说，行政复议前置制度应由法律规定，不宜由行政法规、地方性法规作出规定。根据我国现行法律规定，赋予当事人对行政复议和行政诉讼的选择权是一般原则，而强制的行政复议前置则是例外情况。而关于行政复议前置的具体规定仅散列于一些特别法律、法规中，缺乏系统规定，哪些情形属于复议前置，其内涵及外延如何界定，法律、法规规定很模糊。除上述《行政复议法》中有规定外，《行政诉讼法》第三十七条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”。根据该规定，法律、行政法规、地方性法规都可以就复议前置作出规定。本人认为，根据《立法法》的规定，行政法规、地方性法规不能规定复议前置。主要理由：

1.2000年3月15日九届全国人大三次会议通过的《立法法》第八条第（九）项规定：诉讼和仲裁制度，只能制定法律，即属于全国人大及其常委会的专属立法。复议前置制度实际上是对相对人行政诉讼权利的限制，涉及诉讼制度，

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只能由法律规定。《行政诉讼法》经七届全国人大二次会议于1989年4月4日通过，按照后法优于前法的原则，应当适用《立法法》的规定。因此，行政法规、地方性法规规定复议前置制度，违反了《立法法》的规定，不但《立法法》出台后不能就此作出规定，之前已有的规定应当进行清理或停止适用。

2.行政法规是国务院制定的，作为行政机关，只能就行政职权内的具体事项作出规定，而复议前置的规定，涉及相对人的诉讼权利，涉及人民法院行政案件的受理，如果由国务院作出复议前置的规定，就属于行政权的不当扩张，有干涉司法权之嫌。

3.诉讼制度具有全国统一性，地方性法规是各地有立法权的人大及其常委会制定的，其效力范围只及于本行政区域，具有地域性特征，如果允许地方性法规设置复议前置制度，无疑使各地具有不同的诉讼规则，不利于国家法制的统一，也不利于国内统一市场规则、争议规则的形成。

综上所述，行政复议前置制度存在的理论依据存在着诸多值得质疑之处。

三、从工伤认定行政行为中浅谈行政复议制度存在的弊端

行政复议前置制度存在的主要弊端有：

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