关于建设用地使用权相关规定的理解与适用

我国实行最严格的土地管理制度，针对的主要就是建设用地的控制问题。建设用地使用权是不动产的重要组成部分，其相关内容系《物权法》规范的重点之一。笔者在解读《物权法》中关于建设用地使用权相关内容的基础上，根据现行法规和政策，结合自己多年的专业实践，对该法中关于建设用地使用权相关内容如建设用地使用权的取得、农用地的转用、土地用途的变更、建设用地使用权的期限与收回等内容的理解与适用作出分析，对《物权法》规定与现行相关规定的衔接问题作出阐述。主题词：建设用地使用权、土地用途、出让、转让将于2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》（下称《物权法》或该法），自公布迄始，甚至说，在历次草案修订的过程中，即得到全国各届、各阶层的广泛关注。《物权法》的重心是规范不动产。在《物权法》草案的审议过程中，全国人大法律委员会提出我国应当实行最严格的土地管理制度，得到了国家高层的认可。最严格的土地管理制度，针对的主要就是建设用地的控制问题。建设用地使用权是不动产的重要组成部分，在目前正值国家对房地产开发产业进行宏观调控的大背景下，建设用地使用权的相关内容理所当然地成为《物权法》中被关注的重点之一。《物权法》最根本的作用在于定分止争，该法共五编十九章247条，其实概而言之，就是确定物的归属、发挥物的效用、保护权利人的物权这三个方面的问题。三个方面的问题均涉及到建设用地使用权的内容。《物权法》在现行法律规定的基础上，对土地法律制度进行了改革创新，建立了不动产统一登记制度，完善了土地征收补偿制度，构建了以土地所有权、土地承包经营权、含宅基地使用权在内的建设用地使用权为主要内容的土地物权体系，明确了探矿权、采矿权的物权性质。笔者在解读《物权法》中关于建设用地使用权相关内容的基础上，根据现行法规和政策，结合自己多年的专业实践，对该法中关于建设用地使用权若干内容的理解与适用问题作出分析，并对《物权法》规定与现行相关规定的衔接问题作出阐述。一、关于建设用地使用权的取得方式《物权法》第137条规定，国家所有的土地转为建设用地，主要是通过出让、划拨两种基本方式，另外还少量采用土地租赁、国有土地使用权作价入股等方式。此处的土地租赁与土地二级市场上的土地承租不同。此处的土地租赁系指土地一级市场上土地使用权的取得行为，作为建设用地使用人来讲，是土地使用权的原始取得，取得的是土地自物权性质的用益物权。在以土地租赁方式取得土地使用权并经登记后，其取得的权利证书为标注有“土地租赁”字样的土地使用权证；租赁土地使用权人可以在土地上按照相应的规划要求建造房屋等建筑物、构筑物并取得相应的所有权或统一的房地产权。二级市场上的土地承租是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，受让人取得的是他物权性质的土地承租权，其权利证书为他项权利证书；且受让人一般不能在土地上新建永久性的建筑物、构筑物。该条的另一个内容是明确了经营性建设用地的使用权必须采用公开竞价的方式出让。其中将工业用地亦纳入公开竞价取得的范畴，概系吸收了去年国家土地调控政策之国发[2006]31号文《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中第五项的规定。该条款对于结束长期以来工业用地使用权低成本取得、低强度使用的局面是一剂猛药。上海市已于《物权法》公布前，在上海市土地挂牌出让公告[2007]第1号中，明确地将工业用地使用权列为公开竞价的范畴。另，该条第三款所述“采取划拨方式设立建设用地使用权的，应遵守法律、行政法规关于土地用途的规定”，系指遵守《中华人民共和国城市房地产管理法》（下称“《房地产管理法》”）第23条，尤其是2004年8月28日修改的《中华人民共和国土地管理法》（下称“《土地管理法》”）第54条中关于可以采用划拨方式取得建设用地使用权的情形。二、关于建设用地土地用途的改变《物权法》第140条规定：“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。”此条款中的“不得改变土地用途”，与《土地管理法》中土地用途管制制度所述土地用途性质不同。后者是从土地源头的意义上讲的，其主要出发点在于严格限制农用地转为建设用地，以控制建设用地总量，切实保护耕地，特别是保护基本农田。此条款中的合理利用土地、不得改变土地用途的规定系针对土地的利用环节，

从遵守城市规划及村镇规划，以及保证土地的利用效能这两个角度设置。建设用地的使用，必须服从城市总体规划、村庄和集镇规划以及土地利用总体规划，遵守规划的土地用途即属于遵守土地的控制性建设用地条件及参数标准。而保证土地的利用效能，本身也包括两个方面的含义：一方面是政府计划意义上的节约用地，主要体现在控制建设用地总量、盘活存量用地；另一方面是建设用地使用意义上的集约用地，主要指建设用地的使用必须达到一定的投资强度及容积率，或满足一定的建设用地定额标准。通过该两方面提高土地利用效能的措施，力求实现在控制建设用地总量的前提下保证土地有效供给的目的。此条款中有权批准改变用途的“有关行政主管部门”，应指市、县的规划管理部门和人民政府。其中的市是指各级别的市（县级至直辖市），其中的县不包括区。由于我国城市规划和村镇规划均实行严格的规划制度，任何建设均须经过规划审批，改变土地用途等于改变了特定地块原先的规划，因此，应经规划管理部门重新审批。土地使用权的划拨、出让或出租，无论是采用公开竞争形式还是协议形式，虽然代表国家实施土地使用权出让及最后与土地使用人签订合同的主体均是土地管理部门，但批准用地的机关却是市、县人民政府。因此，在建设用地使用权人改变土地用途即改变原合同实质性约定的内容时，要经过土地管理部门核准，并由土地管理部门报请原批准用地的人民政府批准，才能通过变更原土地使用权合同或签订新的土地使用权合同的方式实施土地用途的变更。另，对原划拨土地，因发生土地用途变更后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式，缴纳土地出让金；对出让土地，凡改变土地用途的，应按规定补交不同用途的土地差价。三、关于农用地的转用《物权法》第43条作出了严格限制农用地转为建设用地，严格控制建设用地总量的原则性规定。但该法第十二章“建设用地使用权”一章中，仅对国家所有土地的建设用地使用权作出了具体规定；而对农民集体所有的土地作为建设用地的情形，仅在第151条指出“依照土地管理法等法律规定办理”。根据《土地管理法》等现行法律的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，举办乡镇企业、本农民集体组织中的村民建设住宅、村镇公共设施和公益事业建设使用农民集体所有的土地除外。根据建设主体及建设所占用土地所有权属性质的不同，可将建设占有土地的情况至少分为以下几种：一是任何单位或个人建设占用现有国有的存量建设用地或国有农用地；二是非本农民集体的任何单位或个人建设占用农民集体所有的建设用地或农用地；三是本农民集体的单位或个人建设占用农民集体所有的建设用地或农用地；四是任何单位或个人建设占用未利用地。涉及建设占用农民集体农用地的情形有两种，一是非本农民集体的任何单位或个人建设占用农民集体所有的农用地；二是本农民集体的单位或个人建设占用农民集体所有的农用地。前者在用地前既须办理农用地转用手续，又须办理征地手续；后者虽不须办征地手续，但必须办农用地转用手续。即上述两种情况中，只要是建设用地占用农民集体农用地的，均须根据法定的审批权限和程序进行农用地的转用审批手续。另，在国家所有土地或国家拟征收的农民集体农用地上进行建设占用农用地的，须办理农用地转用审批手续，此情形自不待言。由此，无论何种所有制形式的土地，只要是需要将农用地转为建设用地的，均须办理农用地转用手续。进一步讲，无论建设主体是否本农民集体的单位或个人，《物权法》第43条的效力客体应及于农民集体所有土地中拟转为建设用地的农用地。另外，我国在土地总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内的建设用地使用权的审批，采用的是农用地转用审批与具体建设项目用地审批相分离的制度。农用地转用一般地由国务院或省级人民政府审批（其中村庄、集镇建设项目所需的农用地转用亦可由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府审批）；而在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地则由市、县人民政府审批。四、关于建设用地使用权的转让《物权法》第143条规定：“建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。”该条中建设用地使用权的互换、出资、赠与俱是建设用地使用权转让的特殊形式。而抵押的建设用地使用权，在其以变卖、拍卖等方式实现抵押权时，亦是