财政分权、预算约束和财政竞争

财政分权、预算约束和财政竞争
上世纪70 年代末以来, 我国进行了经济体制改革, 并选择了以财政分权为理念的财政体制改革为突破口。

这样, 由于财政分权的结果使得地方财政支出以地方财政收入为基础, 从而导致了预算硬约束, 进一步强化了地方政府的相对独立利益。

地方政府为增加财政收入, 进行了手段多样的财政竞争。

本文旨在揭示财政分权、预算约束和财政竞争的内在联系, 并分析财政竞争可能产生的后果。

一、经济转轨与财政分权
新中国成立以来, 我国经历了三次财政体制改革。

每次改革, 中央政府为了实现改革目标,都通过放权让利来调动地方的积极性, 这一措施使中央和地方财政关系发生了明显变化。

1. 计划经济下的集权式财政体制。

新中国成立以后, 中央确立了优先发展重工业的国家战略目标。

为解决重工业资金密集和我国资本稀缺的矛盾, 为重工业发展筹集尽可能的资金, 通过实行商品统购统销制度、全国统一工资制度、户籍制度和人民公社运动, 并且采取国有国营经营方式, 将工业、商业、农业全部置于国家的直接控制之下, 从而构建了高度集中资源配置制度的计划经济体制, 并在此基础上形成了中央集权式财政体制, 财政职能定位为充当国家干预和直接控制的重要工具。

集权式财政体制的基本特征是高度集中、统收统支, 地方政府收支支配权和管理权很小, 并不构成一级独立的财政主体。

然而, 在中央集权计划经济体制下, 由于信息和监督问题难以克服, 全社会投资领域存在严重的预算软约束问题, 最终导致全社会生产效率低下,人民生活水平普遍较低。

为解决信息和监督所导致的预算软约束问题, 1958 年和1969 年我国在计划经济体制框架内进行了两次财政分权改革,把相当一部分国有企业下放到地方政府管理。

但因国家并没有放弃重工业优先发展战略, 企业和财权的下放并不意味着原来实行的一整套计划体制的变更或放弃, 基本的计划体制仍然得到有效维持。

这样, 企业下放就会因为行政隶属关系的变更而割裂各地区、各企业之间原有的经济联系, 生产的前向和后向联系就会中断, 供应其他地区或企业的产品找不到出路, 需要其他地区或企业供应的产品来源受到限制, 各地区只好对本地区产业体系进行填平补齐工作, 力图在本地区建立起相对完整的工业体系, 由此而造成严重的各地重复建设和地区分割问题。

2. 分灶吃饭财政体制。

从1980 年开始, 中国进行了第三次放权、让利改革, 更大一部
分企业下放到地方政府, 开始重视企业生产经营自主权和价值规律的作用, 并逐步从70 年代末、80年代初的“利用商品交换、价值规律的计划经济”和“计划经济为主、市场调节为辅”, 发展到1984 年的“有计划的商品经济”和1987 年“国家引导市场、市场引导企业”、“计划经济与市场调节相结合”, 最后于1992 年确立“社会主义市场经济体制”的改革方向。

在这一市场化的改革过程中, 财政体制也逐步从中央集权式财政体制转变为一种相对分权化的制度安排。

在这种制度安排下, 中央和地方各自拥有自己的财政收入, 地方财政初步成为责、权、利相结合的相对独立的一级预算主体。

(1) 事权的下放。

基于调动地方积极性和转嫁中央财政负担的考虑, 中央政府逐步下放与地方经济自身发展事业密切相关的若干权力, 一些原由中央部委管辖的企业也下放给地方政府管理, 同时, 地方政府逐步负责地方公共产品的提供; (2) 财权的下放, 1980年开始实行“划分收支, 分级包干”财政体制,并于1985 年和1988 年进行了两次调整, 调整的内容主要体现在包干方法上, 从1988 年开始对37 个省、自治区、直辖市和计划单列市分别实行边际增长分成、收入递增包干、总额分成、总额分成加收入递增包干、上解额递增包干、定额上解和定额补助等包干办法。

无论在广度还是深度上, 财政包干体制都超过了历史上任何一个时期的改革, 其主导思想一直是“分权化”———在划分收支的基础上, 分级包干, 自求平衡。

这表明我国财政体制从1980 年形成的“分灶吃饭”的格局开始, 正式步入了财政分权的轨道。

3. 分税制财政管理体制的建立。

增强中央财政集中度, 缓解巨大财政压力, 提高中央调控能力, 避免高成本和无休止的“谈判”, 是1994年进行分税制改革的直接动力和现实背景。

1994年的分税制改革, 基本遵循了财政分权的基本原理, 在确定中央和地方事权的基础上, 依据事权和财权相结合的原则, 按税种划分中央和地方财政收入, 并制定了过渡期转移支付管理办法; 税收管理体系也首次出现了分权化, 由国税和地税机关分别负责征收中央税、共享税和地方税; 财政分权更加制度化、透明化, 从而初步构建了比较规范的分权财政管理体制。

二、分税制改革与地方政府预算约束
分税制的改革, 重新划分了中央和地方的财权和事权, 财政格局发生了很大变化。

财政集中度明显提高, 中央财政收入占全国财政收入比重从1993 年的22 %上升到1994 年的57 % , 此后略有波动, 但一直稳定在50 %左右; 与此同时,财政支出格局却没有发生相应变化, 中央财政支出占全国财政支出比重稳定在30 %左右。

因此,中央财政在分税制以前不能自给, 分税制后却自给有余, 自给率稳定在1. 6 左右,1996 年和2002年高达1. 7 ;地方财政在分税制以前基本自给,而在分税制后却不能自给,自给率仅仅为0. 6 左右,并在总体上呈略微下降
趋势。

分税制改革显著扩大了地方财政收支缺口,使得地方财政收支矛盾变得尖锐起来, 预算压力空前扩大, 极大地增加了地方政府财政增收节支压力。

在不能大幅压缩支出的情况下, 为了弥补收支缺口, 增加财政收入就成为唯一的选择。

在增加财政收入的路径选择中, 一是提高对中央财政的依赖性, 由于我国转移支付法律法规体系尚未健全, 转移支付对象、资金数额带有太多随意性和人为因素的情况下, 通过上下级政府之间的讨价还价、“跑部钱进”以获取财政资金的现象屡见不鲜。

二是上级政府“甩包袱”, 以减轻财政支出压力。

我国财政分权的基本特点是事权层层下放和财权逐级集中。

分税制后, 一方面, 在中央财政集中的同时, 省级政府财政的集中程度也在不断提高, 年均提高2 % (由1994 年的16.8 %提高到2000 年的28. 8 %) , 2000 年省级财政净结余134 亿元; 另一方面, 中央政府不断下压事权的同时, 省级政府也向基层政府转移事权。

县乡政府不仅要承担本级政府的行政管理、义务教育、农业支出的财政支出, 还要承担一些没有事先界定清楚的事权, 如社会保障, 这些事权大都刚性强, 所须支出基数大、增长快, 由此导致了县乡财政陷入困境甚至瘫痪。

三是寻求非预算内收入。

非预算内收入包括预算外收入和制度外收入, 前者指由各地区、各部门、各单位根据国家有关规定, 自行提取、自行使用的不纳入国家预算的资金。

虽然我国采取多项措施, 控制预算外收入规模的高速增长, 但其占预算内收入规模仍旧维持在20 %以上; 后者指各地区各部门自立名目、自收自支的收入, 绝大部分属于乱收费。

考虑到预算外收入, 地方财政自给率有所上升, 但仍旧较低。

四是进行财政竞争以获取流动性税基。

三、我国政府间的财政竞争
我国政府间财政竞争现象比较普遍。

传统计划经济时期, 主要表现为地方政府之间的财政竞争。

由于各地方政府以产值最大化为主要追求目标, 以此来换取中央政府的肯定和政治仕途上的升迁。

而要增加本地的产值, 首先就要获得资源, 然而一地的资源总是有限的, 这就需要获取外地资源。

在计划经济条件下, 资源的跨地区流动极弱, 能获取外来资源的渠道主要来自掌握资源调配权的中央政府, 因此地方政府争夺中央政府财政资源如争夺中央在地方的投资项目、争取中央的拨款等等就成为当时主要的财政竞争形式。

由于这种竞争是在分配领域进行的, 忽视了生产性活动, 因此效率较低。

经济转轨期间, 财政竞争不仅包括地方政府之间的水平竞争, 还包括中央政府和地方政府间的垂直竞争。

分税制改革以后, 中央政府也根据自己利益调整方案, 如个人所得税和企业所得税原为地方税, 由于近年来收入激增, 2002 年改为中央地方共享税, 分享比例是中央
占50 % ,2003 年进一步调整为中央占60 %; 证券交易印花税中央开始占50 % , 尔后调整占88 % , 最后调整到中央占97 %。

地方政府之间的财政竞争主要有税收竞争和财政支出竞争。

现代国家一般实行属地的税收管辖原则, 资源的流动直接影响地区的税基。

因此, 地方政府为了防止税基外流和吸引税基, 一般会采取策略性征税行为, 即对非流动性或流动性差的税基征收高税, 对流动性税基征收低税。

在我国, 虽然实行属地税收管辖原则, 但税收立法权集中在中央, 表面上看并不具备形成地区间税收竞争的条件, 但在税法和税收政策的实际执行中, 地方政府在税率、税基、减免权等征收管理方面, 却拥有广泛的自由裁量权, 因此我国地区间税收竞争客观存在, 有时还十分突出, 主要表现为: 一是突破现行税法规定, 各地暗地里任意减免税收; 二是变相“先征后返”, 对企业已经缴纳的税款又以财政奖励或补贴的名义返还给企业; 三是允许一些企业贴上高新技术企业、新办第三产业企业、校办企业、福利企业等招牌,从而享受国家规定的企业所得税优惠政策; 四是地方保护主义严重, 行政干预生产要素的流动,特别是不让外地产品进入本地市场。

从有关资料可以看出, 国有控股企业的税收负担最重, 股份有限公司次之, 外资企业和集体企业的税收负担大致相当。

由于“三资企业”享有许多的税收方面优惠, 其税负较轻可以理解,但集体企业的税收负担却与外商投资企业非常接近, 而根据中国的相关税法, 集体企业与国有企业适用的是同一部税法, 理论上其实际税负应该与国有企业更为接近, 而事实却恰恰相反。

这充分说明由于地方政府对国有企业的控制力很强,相对而言, 其资本跨地区流动障碍一般较大, 因此实际税负较高; 而其它经济成分由于资本流动性比较强, 在每个地区其税率相对就比较低。

地方政府除了进行税收竞争外, 还展开财政支出竞争。

财政竞争理论认为, 税率仅是影响税基流动的一个因素, 如果某辖区税率较高, 但公共服务水平特别是生产性基础设施水平较高的话, 也能吸引税基的流入。

因此, 各地方政府在税收竞争的基础上, 又力图通过提供优质的公共产品和公共服务来吸引外来资源, 扩大税基。

从我国的实际情况来看, 公共供给指数高于全国平均水平的地区如北京、上海、广东等, 即使税收负担水平较高, 也对资本和人力资源等流动要素具有较强的吸引力, 其经济发展水平居于全国前列; 大多数公共供给指数低于全国平均水平的地区, 对各类流动要素的吸引力较弱, 尤其是其中税收负担高于全国平均水平的地区如山西、陕西、甘肃、贵州等, 则完全是资源的流出地区,经济发展水平处于全国落后地位。

这表明改善支出已经成为地方政府间财政竞争的主要形式和吸引流动要素的主要手段, 地方政府的竞争力取决于各地区政府能否提供合适的公共产品———税收负担组合。

四、对财政分权体制下地方政府财政竞争的深层次思考
财政分权凸显了地方政府的利益主体地位,增加了地方政府发展地方经济的动力和责任。

因此, 客观地说, 财政竞争是这一体制下地区之间财政关系的一种必然现象, 而且适度的财政竞争并不是有害的。

财政竞争在一定程度上可以看成是市场机制在公共经济领域的延伸, 从而可以达到提高效率的目的。

按照财政分权理论, 适度财政竞争强化了分散化提供公共产品和服务的效率优势; 财政权责清晰, 地方政府更有动力行使财政职能来为公众谋求最大利益; 由于生产要素可以通过“以脚投票”方式来躲避地方政府的过度管辖和掠夺, 从而可以限制地方政府的掠夺行为, 并减少政府官员腐败; 财政分权还有助于制度创新, 由于地方政府对当地居民的偏好和资源条件更了解, 在财政分权下, 地方政府就有可能找到与地方相适应的制度安排, 从而间接促进其他地方的制度创新, 并最终促进了公共政策制定上的“技术进步”。

然而, 过度的财政竞争却有害无益。

我国分权化的财政体制建立后, 地方政府间旨在争夺流动性税基的财政竞争已经使地方政府行为异化,不利于公共服务如教育、医疗、社会保障和环保水平的提高。

首先, 在税基总量一定的情况下,政府之间的财政竞争博弈只是一种“零和博弈”,对流动性税基征收低税或提供补贴, 势必减少地方财政收入, 从而间接压缩财政支出, 导致公共产品提供不足和地区经济福利损失; 其次, 为了吸引流动性税基, 地方政府往往把有限的财政资金投向改善本地投资环境的基础设施等公共投入, 以提高资本的生产力, 而对于提高本地居民福利的公共产品投入如教育、医疗、社会保障投入却相对不足; 第三, 在人口流动受到限制的特殊国情条件下, 财政竞争对地方政府提供公共服务的激励作用没有充分显现, 因为中国不具备联邦制国家的用脚投票机制。

另外, 分权体制下的财政竞争可能会加大我国地区经济发展差异。

首先, 以税收优惠为手段的财政竞争, 将使贫困地区付出比发达地区更大的优惠成本。

因为贫困地区投资环境不如沿海发达地区, 只有其给予外来资本的税收优惠超过发达地区, 才有可能吸引流动性税基。

在税基本来就比发达地区少的情况下, 贫困地区的预算约束将更加紧张; 同时, 为了保证有利于改善投资环境的支出, 对公共服务支出的挤占将更严重。

其次, 从全国范围看, 地方政府间财政竞争已经进入税收竞争基础上的财政支出竞争阶段, 发达地区公共服务水平显著高于贫困地区, 由于其在投资环境、人力资本、产业集群等方面比贫困地区更具有竞争力, 因此这些地区不再主要依靠税收竞争来吸引税基, 而贫困地区公共服务水平较低, 财力有限, 在财政支出竞争中处于极为不利的位置。

在这种情况下, 贫困地区不要说吸引外来资源, 即使是本地流动性资源, 也可能因为资本的逐利性流向发达地区。

实行分税制以来, 西
部地区吸收的外商直接投资份额呈逐年下降趋势, 这说明至少在招商引资竞争中, 贫穷地区没有因此而受益。

从这个意义上说, 财政分权损害了贫穷地区的经济增长, 使贫穷地区陷入财政收入日益萎缩、公共服务支出缩减、经济增长缓慢的恶性循环。

我国经济发展不平衡、不同地区公共服务水平悬殊并呈逐年扩大趋势已是一个不争的事实。

如何从宏观上科学的进行财政分权, 合理划分收入权利和支出责任, 加强配套措施建设, 制止不规范的财政竞争, 应是我国财政体制改革的一个重要方面。

同样, 政府转移支付作为财政分权重要的平衡器, 如何有效发挥作用, 以最大限度达到公共服务均等化和缩少地区发展差异的目标,也是值得我们深思的。

资料来源 2007年7月31日董再平。