浅谈中国新型城镇化建设

浅谈中国新型城镇化建设

最近一段时间以来，“城镇化”一词被决策层频频提及，目前已经成为国内最炙手可热的词汇之一。由于牵涉广泛，利益重大，政府、企业、学界甚至普通民众纷纷对此展开讨论，各种声音铺天盖地，甚嚣尘上。其中，“如何继续有效推进中国城镇化”是当前讨论的热点，而“城镇化对中国经济增长的影响”是目前讨论的主要内容之一。

新型城镇化，这个扩大内需的“最大潜力”，如何充分开掘出来？什么是符合中国国情的城镇化之路？城市居民对进城农民工有看法，说他们不能既保留农村的宅基地、承包地，又享受城市的社会保障待遇。农民是“两头得利”？还是对以往几十年农民所受的不公平待遇的补偿？城镇化过程中，如何不让耕地减少反而增加？同时又让工业化和城镇化所需用地不缺少？城镇化不仅要解决城与人、城与地的问题，还要解决城与乡的问题，不能用城镇化取代新农村建设。

近日，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》)式发布，《规划》将新型城镇化上升到顶层设计的战略层面，具有很强的权威性和指导性。日前，林峰院长受邀为中建一局房地产公司的领导和员工授课时，进行了题为《市场中生长的新型城镇化模式——新型城镇化的市场逻辑与房地产商转型升级》的讲座。讲座中，林峰院长谈及了新型城镇化的“顶层设计”问题，包括目前人们对于新型城镇化的看法、城镇化对房地产的影响等，形成了一系列观点。编者对此进行了整理，以饕读者。

林峰院长指出，市场配置资源与消费经济时代是改革的主线。新型城镇化不仅仅是一个概念，其背后蕴藏着社会改革和进步的重大课题。随着《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的发布，改革的方向更加明确。

由于现有模式下中国的城镇化推进过于依赖政府主导，使得在现有土地制度和财政制度安排下各级政府纷纷热衷于扩大城市规模，造成对土地资源的低效利用以及对土地财政和房地产的过度依赖。房价过高、房地产市场膨胀业已对继续健康推进城镇化构成了严重障碍，不仅带来普通居民的住房问题，也抬高了城市内企业运营的成本，对实体经济的发展造成威胁，使得产业结构畸形演进，为城市的未来发展埋下隐患。

此外，在政府主导的城镇化模式下，政府的行政级别就成为了推进各地城镇化过程中最重要的资源。行政级别高的城市就可以利用自身的行政地位来吸取各种要素，包括土地、资金、人才等等，导致城镇体系发展的严重失衡，即大城市尤其是行政级别较高的顶级大城市畸形扩张，而中小城市则发展不足。

可以看到，以上各项促进城镇化迈向新路的措施都不同程度地涉及到政府与市场之间、中央与地方之间、政府与个人之间等各种关系的深刻调整。事实上，我们需要将“城镇化老路迈向新路的转变过程”放到“中国现代化转型”这个更宽阔的视角下，才可以更清楚地看明白这种转变的性质、逻辑和趋势。

众所周知，自1840年鸦片战争以来，中国遭遇西方的巨大冲击，被迫从几千年朝代循环的旧轨道中跃出，在技术、制度和思想观念的不同层面进行深刻的转变，个人、社会和国家经历了根本的变迁，以逐步实现从一个“农业、农村为主的传统帝国”向“工业、城市为主的现代强国”的转型，目前这个现代化的转型过程尚没有根本完成。

在中国现代化转型的过程中，各种社会结构和社会关系都也要发生根本性的调整和重塑。一是国家与个人之间的关系，现代国家的产生与合法性来自于人

民与国家之间的契约，这个契约确定了国家必须保障人民的一组基本权利，由此获得了人民授予的包括合法垄断暴力在内的一组权力，这也就是推进城镇化过程中为什么要强调中央政府来承担“人人平等”的最基本公共服务的根本原因。有了这样的基石，现代国家才得以确立，健康推进城镇化才有前提。

二是中央与地方之间的关系。分税制的改革只是走出了中央地方关系调整的第一步，在财税收入上明确了中央地方各自权限范围，但在事权划分上中央地方关系的调整远未到位。目前无论大小事务、几乎事事都要中央部门决策的局面仍未根本改变，形成中央集权过度、地方分权严重不足的状况；与此同时各种事务具体执行上中央极度依赖地方，中央部门的执行能力非常有限，从这个角度来看则又是地方分权过度、中央集权严重不足。现代国家框架下，必须要实现中央和地方之间明确的责权划分，使得各负其责、责权对等。要促使城镇化迈向新路，则必须打破原有城镇化模式下“事权共担”的模糊局面，明确中央地方在推进城镇化过程中的责权关系，它既是有效解决农民工市民化的关键，也是推动地方政府转变“以地谋发展”城镇化模式的前提。

三是政府与市场之间的关系。已有城镇化模式的一个重要特征是政府主导，城镇化过程中的各种重大事务基本上都由政府来发起、政府来推动，市场在其中的作用难以得到有效的发挥。从中国现代化转型的角度来看，政府与市场关系的调整就是要打破政府主导的一元化模式，从原有的“金字塔型的官僚化社会结构”逐步过渡到“网络型的多元化社会结构”，在此过程中不同社会主体间的关系也由“血缘亲缘化的个人关系主导”逐步转变“正式和非正式的契约化关系主导（包括市场规制和契约）”。

新型城镇化的特色就是要由偏重城市发展向注重城乡一体化发展转变。也就是说要由原来的“重城轻乡”、“城乡分治”，转变为城乡一体化发展；并且从改革角度讲，要由原来的重单项突破，改变为大力推进户籍、保障、就业等综合配套体制改革。要鼓励城市支持农村发展。积极推进城乡规划、产业布局、基础设施、生态环境、公共服务、组织建设“六个一体化”，促进城乡统筹发展。提升新农村建设的整体水平。我们必须清醒地认识到，城乡一体化不是降低城市的生活标准，也不是消灭乡村，而是通过新农村建设，让农村居民在生活方式、居住环境上享受与城市居民均等的待遇。