功能性食品管理问题分析

功能性食品管理问题分析

1功能食品管理面临的主要问题与成因

纵观当前功能食品的市场发展状况和管理体制，功能食品管理存在的主要问题既有诚信缺失等道德层面的问题、法规滞后、不完善等法律层面的问题也有多部门管理问题和单一审批等监管层面的问题。

诚信缺失是当前功能食品管理面临和急需解决的最大问题

在20世纪80年代至90年代初期，人们生活水平的提高为功能食品市场创造了商机，推动了保健食品产业的快速发展。一些企业就从自身利益出发，开始对自己产品功能进行盲目承诺和虚假宣传，消费者对产品的期望值有多高，企业就承诺多高，由此滋生出了一些虚假宣传，制假、售假的企业，夸大和虚假广告宣传成了功能食品企业主要的营销手段，市场上产品质量良莠不齐，各类广告遍地开花，消费者真假难辨，过度而夸大的广告宣传不仅大大增加了保健食品的成本，而且失去了消费者的信任，顾客无法建立对功能食品品牌的信任，甚至对整个功能食品行业产生了抵触情绪。北京联合大学的一项调查结果表明，消费者认为保健食品能达到预期宣传全部效果的只占3%，认为部分有效的有60%，认为没有任何效果的占26%，认为有副作用的为2%，虚假

广告的负效应可见一斑。造成功能食品产业诚信整体缺失的主要原因主要在与以下3个方面：首先是功能食品市场发育不成熟，经营行为不规范，企业诚信经营意识不强，投机取巧思想泛滥。其次是信息不对称，企业诚信缺少有效的外部监督。功能食品生产经营中存在高度的信息不对称，生产经营者是产品充分信息的拥有者，而消费者对保健食品和服务的认识非常有限，同时致政府及行业协会在降低信息不对称及规范企业行为中的作用有限，因此不可避免的产生了信息不对称，后果即是当产品的质量及功效自动暴露出来之后，消费者对产品的信任度迅速下降。第三是制度的不健全使诚信缺失行为缺乏矫正力量。人们理性地追求效益的最大化是在一定约束条件下进行的，这些约束条件很大一部分就是人们“发明”或“创造”的一系列规范、规则等即被称之为制度。由于我国功能食品的相关立法及管理法规、技术标准空白点太多，企业经营行为缺乏有效地监督与制约，失信行为难以有效遏制。

多头管理，监管部门职责缺乏协调统一是目前功能食品监管面临的主要问题

我国功能食品目前尚未作为一个独立的行业列入国民经济产业目录，按照现行法规功能食品产业定位不清晰，既和普通食品有明显不同，又并非药品；监管工作政出多门，职能重叠现象十分严重。现行功能食品安全监管工作是按照

《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》中所明确的一个监管环节由一个部门监管的原则，各部门根据自己的职能在各自环节进行监管，在监管工作中所执行的法律依据各不相同，如质监部门主要依据《产品质量法》、工商部门则依据《商标法》和《反不正当竞争法》等等。这些法律标准不一，如对假冒伪劣产品的处罚，按照《产品质量法》，要处以货值金额～3倍的罚款；按照《商标法》，则处以货值金额的5倍以下罚款；按照《反不正当竞争法》，则处以非法所得的1至3倍罚款。具体处罚时，涉及到生产加工、经营和消费等多环节、多部门，执行时有异议，落实时难到位。多部门监管带来的最大问题就是职能与责任移位，诱发责权扯皮。功能食品的注册审批权在国家食品药品监管部门，监管权在各级卫生等相关部门，保健食品的生产管理有质监部门、流通有工商部门，保健服务又涉及到商务部；保健食品广告审批权在省级以上食品药品监督管理部门，监测工作又在市、县两级食品药品监管部门；而对违法广告的处罚权又在各级工商行政管理部门；这种监管模式容易导致部门之间工作上的互相扯皮以及中央和地方政府间的责任不清。一旦出现问题，追究相关责任就比较复杂。管理的部门越多，链条越长，就越有可能在工作中产生推诿、扯皮、相互踢皮球等现象。由于各个环节的执法衔接不畅，以致出现高成本低效率执法等现象。

功能食品单一审批制制约了功能食品产业的发展

目前我国对于功能食品涵盖范畴的缺乏清晰的界定，审批形式与其他国家也不一样。我国功能食品是通过行政审批，以产品的标识宣传来界定的，即表明具有特定保健功能的一类食品，其它所有具有功能成分或健康功效的功能性食品全都得不到法律法规上的定义。随着营养学发展，人们对食品的成分功能有了新的认识，原有的许多观念限制了消费者关于功能性食品的信息范围和精确性，阻碍了新的功能性食品的开发与销售。另外，我国保健食品的27项功能及其功能试验、宣传用语等等多是西医标准，而我国的保健食品大部分是以中医理论为基础，以中草药为原料加工制作出来的，有许多产品的功能不能用西医的称谓进行描述。尽管是理论依据不同、配方不同、原创设计不同、供销用途不同的产品，却仍然只能在政府圈定的27项功能中“对号入座”，无法“对号”的则也被划入“免疫调节”“、抗疲劳”等功能范畴，结果造成产品同质化，功能过分集中，社会反响强烈。中华各民族传统的保健理论是我国保健食品的发展具备了得天独厚的优势，有很大一部分保健养生的食品配方在中医药典籍都有记载。而在我国的12800多种药用植物资源中，允许用于保健食品的仅有211种，认可“既是食品又是药品”的只有87种。极大的限制了保健食品的发展。

法律法规滞后，功能食品监管缺乏充分的法律保障

经过了20多年的时间，我国功能食品管理法律法规体系虽然不断完善，但是与快速发展的功能食品产业的管理需求相比还是难以满足行业的发展要求。我国功能食品法律法规的滞后主要体现在数量和质量上的明显滞后。数量的滞后主要表现在很少有国务院制订或颁布的法规，更没有全国人大或全国人大常委会制订或者颁布的法律，只有国务院主管部门制订的管理办法和技术性要求，在规范市场主体、调整市场秩序关系、加强和完善宏观调控，建立健全保健食品市场制度以及促进行业发展方面的立法工作仍然存在不少空白点。质量上滞后表现在产业发展的相关法律法规还不成熟，没有统一的基础性的、综合性的法规，整个法律法规体系缺乏系统性，法规之间缺乏协调性。

2加强功能食品管理的建议与对策

功能食品是具有声称保健功能的食品，因此，功能食品在生产和消费过程中更突出的是功能性。它是在满足于一般食物需求基础上的更高层次的食品。我国虽然在功能食品管理和监督方面采取了一系列的措施，但是，食品市场秩序混乱的局面仍没有得到彻底扭转，制假售假等违法行为仍然十分严重，因此，需要从科学发展观的角度加强对功能食品的管理。

建立产品为主的全程监管的管理模式，加强市场监管体系的建设