面向2030年的耕地保护政策创新-中国土地科学

面向2030年的耕地保护政策创新浙江大学公共管理学院土地管理系 吴宇哲

2017年，《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中提出“保护耕地，着力加强耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护”。这个意见至少有三个层面的意思：（1）耕地数量保护重点是考虑政策改革的路径依赖；（2）耕地质量与数量结合旨在“提高粮食综合生产能力，保障国家粮食安全”；（3）耕地保护中“生态”被强调，本身又有两个维度：一是保护耕地本身就是保护生态(如水田的生态功能)，二是强调耕地数量保护不能忽略对生态的负面效应。如果进一步从时间维度来考察，那么强调耕地数量保护是1999～2014年的现实背景，落实永久基本农田是2014～2030年的耕地质量与数量双重保护的关键，而2030年后，耕地的生态功能应上升到第一位。

一、“耕地总量动态平衡”的得失

1992年随着我国社会主义市场经济的确立，东南沿海发达地区形成开发区热，建设占用了大量耕地。根据相关统计数据，1992～1995年间，每年我国因建设减少耕地21.86万亩，与1988～1991年间的年均减少14.85万亩相比，约为1.5倍。回溯历史，也正是这个时候，美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗《谁来养活中国》的报告成为我国“耕地总量动态平衡”政策形成的触发事件。布朗在报告中指出，随着中国人口的增长和膳食结构的改善，中国的食物需求急剧增长；而中国工业化和交通建设使得耕地锐减，以及由于技术进步对农业生产率提高的有限性和环境破坏对农业生产率的负面影响而导致粮食的供给存在缺口；与此同时，国际粮食储备降至历史最低点，从而国际粮食市场会难以满足中国将来的粮食赤字。此后的1996年，原国家土地管理局开始对全国 66个 (50 万人以上)城市的建设用地扩张利用卫星遥感数据进行监测，监测结果为《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕 11号）关于冻结非农业建设项目占用耕地一年的决定的出台提供了依据。联动效应是《土地管理法》 1998年修改完成，1999年开始新法实施。

“耕地总量动态平衡”，是1998年版《土地管理法》显示度最高的术语。2008年出台的《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》更是通过18亿亩红线把“耕地总量动态平衡”或者说“占补平衡”推向了高潮。客观地说，耕地“占补平衡”因为增加了耕地占用的成本，尤其建设占用耕地指标采用自上而下控制的方式，对于遏制耕地锐减在当初的那个时期有着重要的意义。耕地“占补平衡”在实践中有很强的操作性，而这个“强操作性”是一

把“双刃剑”，一方面有利于基层去落实上级政策，但也导致这个政策到后期转型出现了困难。

2000年笔者曾在《中外房地产导报》写过评论性短文《“占补平衡”≠保护耕地》。核心观点指出，占补平衡的质量可能不符合经济学原理。在经济学上，劣等地是指人们为了满足某一用途而必须开发利用的最后一级适宜圈。对耕地占补平衡中所“补”的耕地而言，如果并非是“必须开发利用”的，或者说不是人们根据市场规律自发去开发的，而是在一定的制度下被动产生的，这样它可能会超越最后一级适宜圈，也就是超越了某一用途的无租边际——所“补”的耕地可能连劣等地的条件都不够，因为超越了无租边际后，土地收益为负数。二是占补平衡可能导致生态负效益。就目前的技术条件讲，耕地开发所涉及的原始地类，无非是荒草地、水塘、滩涂，或者林地、湖泊。林地、湖泊的开垦，我们已经在多次的洪涝灾害中得到了教训。以浙江省为例，“上山入海”——山上林地与沿海滩涂是补充耕地的最直接来源。而以上两点的分析，恰恰是我们现在和未来耕地保护转向注重质量与注重生态的重要依据。

单纯强调耕地的数量保护，还面临着两个耕地基数不相容的尴尬。《2008年中国国土资源公报》显示，2008 年全国耕地为18.26 亿亩；而根据《2013年中国国土资源公报》，采用了第二次全国土地调查成果数据显示，截至2012年底，全国耕地为20.27亿亩。这种背景下，18亿亩耕地保护红线的提法理应淡化，否则多余了2亿亩耕地为何还需要补充耕地？因此，建议耕地保护红线应当转移到15.46亿亩永久基本农田。

二、落实“永久基本农田”是强调耕地数量与质量结合的关键

土地质量是有好环之分的，我国二千多年前就有表述“上田，夫食九人。下田，夫食五人”。可见，优质耕地的保护尤为重要，而“永久基本农田”就是当前优质耕地保护的抓手。“永久基本农田”早在2008年十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就明确提出，但是这个工作的实质性推进是2014年国土资源部与农业部两部委的联合发文《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》。为了配合该项工作，2014年开始，国土资源部全面开展耕地质量等别年度更新评价工作。2015年发布了全国耕地质量等别更新评价主要数据成果。2016年《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》将原先的全国15.60亿亩基本农田调整15.46亿亩，要求保护任务落实到用途管制分区，落实到图斑地块。

从政策上而言，永久基本农田无疑是对基本农田概念的一种强化，其划定要求更加严格，监管措施更加严厉。从另一方面而言，永久基本农田政策是基本农田政策弱效之后的一种“亡羊补牢”。基本农田是耕地中质量较高的耕地，占到耕地数量80%以上。而永久基本农田是必须保障不变更用途的耕地。如果永久基本农田能够保障不变动，那么大部分的粮食可以得到保障，剩下的粮食可以交给市场配置。因此，永久基本农田必须确保其稳定性，划入管制区中的禁止建设区，真正作为一种保护性规划落地。从规划的理论来说，区域空间规划模式可分为两类，即发展规划模式与控制

规划模式。发展规划，就是要把一个区域发展起来，从而安排哪些空间要被开发，设定被开发的类型、强度、时序；而控制规划则是规定哪些空间不能被开发，设定其被保护的类型、等级、年限。永久基本农田划定显然属于控制规划编制。而事实上此前的基本农田保护并非执行地非常好。因为如果基本农田是长期的（在规定的规划年限内），根据控制规划理论，保护的空间是固定的，所谓的基本农田就是“永久基本农田”，但是由于实践中基本农田保护出现了偏差，没有按照控制规划来落实，优质耕地并没有得以有效保护，才用字面强调“永久”。

接下来的耕地总量动态平衡如何转型？一种务实的做法是，对于永久基本农田与一般农田采用不同的保护方式。对于永久性基本农田，在空间治理体系中为控制性规划，在规划期内采用严格用途管制，不得更改用途，即所谓“无论什么情况下都不能改变其用途，不得以任何方式挪作它用的基本农田”；对一般农田，占用采用审批制度，同时必须由占用人提供经济补偿。这部分经济补偿不再用于耕地数量的开发，而是用于提升永久基本农田区的耕地质量，使得粮食生产能力不减少，具体的经济补偿标准由农业部和国土资源部共同协商，同时对未来的补偿落实与永久基本农田质量提升制定相应方案和监管，显然这部分工作可以与高标准基本农田建设相对接。

上文的转型是强调到2030年，这不仅是因为与《全国国土规划纲要(2016—2030年)》时间吻合，更是因为根据我国人口年龄结构与生育观念，预计到2030年我国人口数量将到最高峰。人口数量最高峰也就是我国粮食安全的最

最关键时期。

三、生态文明为导向的耕地保护政策 创新

十九大报告为我国的未来指明了方向。在耕地保护方面，十九大报告强调永久基本农田的同时，强调建立耕地草原森林河流湖泊休养生息制度，指出扩大退耕还林还草和扩大轮作休耕试点，以生态文明为导向，建立市场化、多元化生态补偿机制。可以想象，2035年基本实现社会主义现代化的中国，那时的人口已经度过了高峰，粮食安全的重要性将被生态安全所取代。

一直以来，土地利用规划的基本要求是“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”，强调了社会效益、经济效益和生态效益的统一。20年前，笔者有幸聆听了德国波恩大学E.Weib教授的一次学术讲座，他引用德国谚语：“我们不能3分钟不呼吸，不能3小时不喝水，不能3天不吃饭。”我们知道，土地有一个很重要的特性——土地利用方向变更的困难性。这一特性告诉我们，土地用途的转变要付出巨大的经济代价，甚至是不可能的；同时，两种土地用途之间相互变更要付出的经济代价往往不是对等的。我们也一直在根据这一特性管理土地，如严格限制耕地转变为建设用地（这是因为将建设用地转为耕地要付出的经济代价是极其巨大的）。但是，有时我们对类似的问题往往会处于一个盲点上——森林、水域与耕地之间的变更孰难孰易？认为耕地保护永远是土地利用规划的第一目标的人们，有没有想过这样一个问题：将一片森林变耕地，我们采用最古老的“刀耕火种”，第二年就会有粮食收获；但要将耕地