对我国农村五保供养制度的思考
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（一）改革背景：
适应以建立公共财政体制为主要目标的农村税费 改革，实现农村五保供养工作变革。
（二）改革内容：
2006年1月21日国务院颁布新《农村五保供养工作条 例》 1、建立以财政为主的资金渠道。供养资金在地方财政 预算中安排，中央财政给予补助，发挥集体保障、土 地保障的辅助作用。 2、改进服务管理措施。建立供养申请、供养形式选 择、供养服务监督以及供养协议、财产保护等一系列 制度。
二、新《农村五保供养工作条例》的改进
3、建立供养标准增长机制。农村五保供养标准制定机 关层级提高，供养标准根据当地村民平均生活水平提 高适时调整。 4、建立申请审批程序。申请—民主评议—审核—审 批，增加了信息公告、调查核实、书面答复等内容。 5、建立政府主导的投资体制，加强供养服务机构建 设。把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展 规划，要求县级政府和乡镇政府提供设备、管理资金 并配备工作人员。 6、建立监管制度。明确部门和乡镇政府职责，建立社 会公告制度，设立法律责任。
一、农村五保供养制度的由来及发展
政策调整的具体内容： 1、经费统筹层次提升。由社内农民分担转为由乡村农 村集体组织供养，从村提留或乡统筹中列支。 2、供养内容增加。包括了吃、穿、住、医、葬 （教） ，从基本生活保障上升到了“正常生活”保 障。 3、供养标准确立。“不低于当地村民的一般生活水平”， 具体标准由乡镇政府制定。 4、管理规范性提高。明确了各级政府部门及农村集体 经济组织的职责、五保供养申请审批的程序，五保供 养对象的权利义务有规可循。
三、主管部门对存在问题的认识
（一）“应保未保”问题没有得到根本解决。截至2007年2 月，全国纳入农村五保供养的人数为499.3万人，仍 有78.2万人没有享受到农村五保供养。 （二）基础建设整体滞后与过度强调硬件建设问题并 存。 （三）实际供养水平低。分散供养和集中供养均低于 2005年全国农民年人均生活消费支出2531元的标准。 （四）供养资金不落实。地方农村五保供养资金投入不 足；现行农村五保供养资金管理方式不尽合理。
一、农村五保供养制度的由来及发展
1960年二届全国人大二次会议《1956年到1967年 全国农业发展纲要》：农业合作社对于社内缺乏劳动 力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹 划……在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保 烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们生 养死葬都有指靠。 1963年国务院《关于做好当前五保户、困难户、 供给、补助工作的通知》第一次在中央文件中确立了 农村五保供养制度。
一、农村五保供养制度的由来及发展
总体评价： 形成了从中央到县市、乡镇，协调统一 的农村五保供养制度体系，使五保供养成为 我国农村社会保障领域制度最完善、体制最 健全的一项基础工作。（2007年3月29日民政部
最低生活保障司副司长王治坤在《农村五保供养工作 条例》培训班上的讲课）
二、新《农村五保供养工作条例》的改进
对我国农村五保 供养制度的思考
2007年6月30日
姓名：汶哲 学号：2006220139
# #
分析框架
一、农村五保供养制度的由来及发展 二、新《农村五保供养工作条例》的改进 三、主管部门对存在问题的认识 四、思考和建议
一、农村五保供养制度的由来及发展
（一）历史背景
1、中华民族有敬老养老、扶助残孤的优良传统 2、建国初国民经济恢为鳏寡老人享有某种 社会保障待遇的标准，追求相对较高的 经济目标，是一种典型的老人福利政 策。 由于实际操作中五保供养经费严重 不足，导致福利政策变形，演化为福利 加救助的政策。
四、思考和建议
（二）实践中定位不清导致的问题 1、与农村低保（特困户救助）制度出现交叉覆盖现 象。（低保为典型的社会救助政策，仅以收入高低为 确定对象的标准） 2、同等标准、一律扶助导致不公平现象。据广西区民 政厅统计，全区30%的农村五保户有劳动能力，16%左 右既丧失劳动能力又丧失生活能力，54%左右丧失劳 动能力但有生活能力。高端者可获得中等或中上生活 水平，中端者可维持中下等生活水平，低端者则连最 低生活都难以维持。 3、政策效率低下。将应予激励的有劳动能力的鳏寡老 人混同于必须保护的弱者与无能者。
1953年中央人民政府内务部《农村灾荒救济粮 款发放使用办法》将无劳动能力、无依无靠的孤老残 幼定为一等救济户。
一、农村五保供养制度的由来及发展
（二）产生阶段（1956—1978）
主要特征：依托农村集体经济，强调农业合作社内部互 助，以政策性文件形式出现 五保对象：300万—400万人（民政部网站） 1956年一届全国人大第三次会议《高级农业生产 合作社示范章程》：对生活没有依靠的老弱孤寡残疾 社员，给予保吃、保穿、保烧，年幼的保证受到教育 和年老的保证死后安葬。 1958年12月中共八届六中全会《关于人民公社若 干问题的决议》：办好敬老院，为那些无子女依靠的 老年人提供一个较好的生活场所。
二、新《农村五保供养工作条例》的改进
（三）已经开展的工作及初步成效
1、完成人员调查。全国符合五保条件的人口577.5万人。 2、出台《农村五保供养服务机构建设指导意见》（民发[2006]107 号）。 3、启动“霞光计划”。 2006年底，全国五保供养人数由2005年底的328万人增加到 484.5万人，增长48%；其中集中供养由62万人增加到104.1万 人，增长68%；全年共支出供养金41.1亿元。 分散供养标准由1332元提高到1691元，集中供养标准由1844 元提高到2229元。 2007年2月底，全国供养人数增为499.3万人，比年初又增长 15万人。 （以上数据均摘录自民政部网站）
（以上摘自2007年3月29日民政部最低生活保障司副司长王治坤在
四、思考和建议
（一）农村五保供养制度的定位 从保障对象看：没有收入界限；鳏寡者均有土地，有一 定生活来源；劳动能力的大小和有无难以评估。对象 标准模糊化为鳏寡老人的年龄指标，即到一定年龄视 为丧失劳动能力、缺乏生活来源。 从保障水平看：供养标准不得低于当地村民的平均生活 水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调 整。（《农村五保供养工作条例》第10条） 从资金来源来看：农村五保供养资金，在地方人民政府 财政预算中安排。有农村集体经营等收入的地方，可 以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改 善农村五保供养对象的生活。（ 《农村五保供养工 作条例》第11条）
四、思考和建议
（三）政策建议
对现有的五保户供养政策进行分解，还 社会福利政策以本来面目。
激励有能者、保护弱能者，对能力不同的受助者 区别对待。 对特困五保老人实行定期定量补助（与农 村低保政策衔接）；对有劳动能力的五保户，通过农 村公共设施（完善五保供养服务机构网络，建设分散 供养集中居住点）予以援助。
一、农村五保供养制度的由来及发展
（三）完善阶段（1978—2006）
主要特征：与家庭联产承包责任制为主要内容的农村经 济体制改革相适应，逐步发展规范，以行政立法形式 确立 1978年研究五保立法工作时将五保条件修改为： 无法定扶养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年 人、残疾人和未成年人，形成“三无人员”的完整概 念。 1994年1月国务院发布《农村五保供养工作条 例》。 1997年3月民政部出台《农村敬老院管理暂行办 法》。
适应以建立公共财政体制为主要目标的农村税费 改革，实现农村五保供养工作变革。
（二）改革内容：
2006年1月21日国务院颁布新《农村五保供养工作条 例》 1、建立以财政为主的资金渠道。供养资金在地方财政 预算中安排，中央财政给予补助，发挥集体保障、土 地保障的辅助作用。 2、改进服务管理措施。建立供养申请、供养形式选 择、供养服务监督以及供养协议、财产保护等一系列 制度。
二、新《农村五保供养工作条例》的改进
3、建立供养标准增长机制。农村五保供养标准制定机 关层级提高，供养标准根据当地村民平均生活水平提 高适时调整。 4、建立申请审批程序。申请—民主评议—审核—审 批，增加了信息公告、调查核实、书面答复等内容。 5、建立政府主导的投资体制，加强供养服务机构建 设。把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展 规划，要求县级政府和乡镇政府提供设备、管理资金 并配备工作人员。 6、建立监管制度。明确部门和乡镇政府职责，建立社 会公告制度，设立法律责任。
一、农村五保供养制度的由来及发展
政策调整的具体内容： 1、经费统筹层次提升。由社内农民分担转为由乡村农 村集体组织供养，从村提留或乡统筹中列支。 2、供养内容增加。包括了吃、穿、住、医、葬 （教） ，从基本生活保障上升到了“正常生活”保 障。 3、供养标准确立。“不低于当地村民的一般生活水平”， 具体标准由乡镇政府制定。 4、管理规范性提高。明确了各级政府部门及农村集体 经济组织的职责、五保供养申请审批的程序，五保供 养对象的权利义务有规可循。
三、主管部门对存在问题的认识
（一）“应保未保”问题没有得到根本解决。截至2007年2 月，全国纳入农村五保供养的人数为499.3万人，仍 有78.2万人没有享受到农村五保供养。 （二）基础建设整体滞后与过度强调硬件建设问题并 存。 （三）实际供养水平低。分散供养和集中供养均低于 2005年全国农民年人均生活消费支出2531元的标准。 （四）供养资金不落实。地方农村五保供养资金投入不 足；现行农村五保供养资金管理方式不尽合理。
一、农村五保供养制度的由来及发展
1960年二届全国人大二次会议《1956年到1967年 全国农业发展纲要》：农业合作社对于社内缺乏劳动 力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹 划……在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保 烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们生 养死葬都有指靠。 1963年国务院《关于做好当前五保户、困难户、 供给、补助工作的通知》第一次在中央文件中确立了 农村五保供养制度。
一、农村五保供养制度的由来及发展
总体评价： 形成了从中央到县市、乡镇，协调统一 的农村五保供养制度体系，使五保供养成为 我国农村社会保障领域制度最完善、体制最 健全的一项基础工作。（2007年3月29日民政部
最低生活保障司副司长王治坤在《农村五保供养工作 条例》培训班上的讲课）
二、新《农村五保供养工作条例》的改进
对我国农村五保 供养制度的思考
2007年6月30日
姓名：汶哲 学号：2006220139
# #
分析框架
一、农村五保供养制度的由来及发展 二、新《农村五保供养工作条例》的改进 三、主管部门对存在问题的认识 四、思考和建议
一、农村五保供养制度的由来及发展
（一）历史背景
1、中华民族有敬老养老、扶助残孤的优良传统 2、建国初国民经济恢为鳏寡老人享有某种 社会保障待遇的标准，追求相对较高的 经济目标，是一种典型的老人福利政 策。 由于实际操作中五保供养经费严重 不足，导致福利政策变形，演化为福利 加救助的政策。
四、思考和建议
（二）实践中定位不清导致的问题 1、与农村低保（特困户救助）制度出现交叉覆盖现 象。（低保为典型的社会救助政策，仅以收入高低为 确定对象的标准） 2、同等标准、一律扶助导致不公平现象。据广西区民 政厅统计，全区30%的农村五保户有劳动能力，16%左 右既丧失劳动能力又丧失生活能力，54%左右丧失劳 动能力但有生活能力。高端者可获得中等或中上生活 水平，中端者可维持中下等生活水平，低端者则连最 低生活都难以维持。 3、政策效率低下。将应予激励的有劳动能力的鳏寡老 人混同于必须保护的弱者与无能者。
1953年中央人民政府内务部《农村灾荒救济粮 款发放使用办法》将无劳动能力、无依无靠的孤老残 幼定为一等救济户。
一、农村五保供养制度的由来及发展
（二）产生阶段（1956—1978）
主要特征：依托农村集体经济，强调农业合作社内部互 助，以政策性文件形式出现 五保对象：300万—400万人（民政部网站） 1956年一届全国人大第三次会议《高级农业生产 合作社示范章程》：对生活没有依靠的老弱孤寡残疾 社员，给予保吃、保穿、保烧，年幼的保证受到教育 和年老的保证死后安葬。 1958年12月中共八届六中全会《关于人民公社若 干问题的决议》：办好敬老院，为那些无子女依靠的 老年人提供一个较好的生活场所。
二、新《农村五保供养工作条例》的改进
（三）已经开展的工作及初步成效
1、完成人员调查。全国符合五保条件的人口577.5万人。 2、出台《农村五保供养服务机构建设指导意见》（民发[2006]107 号）。 3、启动“霞光计划”。 2006年底，全国五保供养人数由2005年底的328万人增加到 484.5万人，增长48%；其中集中供养由62万人增加到104.1万 人，增长68%；全年共支出供养金41.1亿元。 分散供养标准由1332元提高到1691元，集中供养标准由1844 元提高到2229元。 2007年2月底，全国供养人数增为499.3万人，比年初又增长 15万人。 （以上数据均摘录自民政部网站）
（以上摘自2007年3月29日民政部最低生活保障司副司长王治坤在
四、思考和建议
（一）农村五保供养制度的定位 从保障对象看：没有收入界限；鳏寡者均有土地，有一 定生活来源；劳动能力的大小和有无难以评估。对象 标准模糊化为鳏寡老人的年龄指标，即到一定年龄视 为丧失劳动能力、缺乏生活来源。 从保障水平看：供养标准不得低于当地村民的平均生活 水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调 整。（《农村五保供养工作条例》第10条） 从资金来源来看：农村五保供养资金，在地方人民政府 财政预算中安排。有农村集体经营等收入的地方，可 以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改 善农村五保供养对象的生活。（ 《农村五保供养工 作条例》第11条）
四、思考和建议
（三）政策建议
对现有的五保户供养政策进行分解，还 社会福利政策以本来面目。
激励有能者、保护弱能者，对能力不同的受助者 区别对待。 对特困五保老人实行定期定量补助（与农 村低保政策衔接）；对有劳动能力的五保户，通过农 村公共设施（完善五保供养服务机构网络，建设分散 供养集中居住点）予以援助。
一、农村五保供养制度的由来及发展
（三）完善阶段（1978—2006）
主要特征：与家庭联产承包责任制为主要内容的农村经 济体制改革相适应，逐步发展规范，以行政立法形式 确立 1978年研究五保立法工作时将五保条件修改为： 无法定扶养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年 人、残疾人和未成年人，形成“三无人员”的完整概 念。 1994年1月国务院发布《农村五保供养工作条 例》。 1997年3月民政部出台《农村敬老院管理暂行办 法》。