关于对人民银行行政执法自由裁量权的思考

关于对人民银行行政执法自由裁量权的思考

发表时间：2010-01-21T10:33:35.467Z 来源：《现代经济信息》2009年9月下供稿作者：冉媛

[导读] 行政执法自由裁量权它是现代行政权的核心，是一种真正的实质的行政权力

冉媛(贵州省遵义市委党校贵州省遵义市563002）

［摘要］随着社会和经济的发展，金融机构主管机关在管理金融秩序方面发挥着越来越重要的作用，本文试图从以下方面进行分析人民银行行政执法自由裁量权行使过程中存在的种种问题，从而对其行政执法自由裁量权行使进行规范，以促进人民银行各分支行合法、公正、廉洁、高效执法。

［关键词］行政执法自由裁量法律思考

一、人民银行行政执法自由裁量权存在的意义

（一）行政执法自由裁量权的概念

行政自由裁量权是指行政主体在法律规定的幅度和范围内，依据法定职权和法定条件，在各种可能采取的措施中进行选择的权力。而人民银行行政自由裁量权是金融法律、法规赋予人民银行在法律授权的范围和幅度内、基于监管的目的，通过自由判断，自主选择而作出一定具体监管行为的权力。包括行政许可、行政检查监督、行政处罚、行政管理等方面的自由裁量权。本文着重从行政处罚这一热点方面进行剖析。

（二）行政执法自由裁量权存在的必要性

行政执法自由裁量权它是现代行政权的核心，是一种真正的实质的行政权力。其重要性是不言而喻的，特别是在与国际社会高度接轨的今天，运行好行政执法自由裁量权，对稳定金融秩序，促进金融环境安全，构建和谐社会主义有不可替代的作用。人民银行行政执法自由裁量权的存在是弥补金融法律局限性的必然要求，是我国目前国情的需要。是实施监督管理，提高监管效率的需要。为了使人民银行执法部门能够审时度势，权衡轻重、不至于在复杂多变的问题面前束手无策，错过应对时机，法律赋予人民银行在规定的原则和范围内行使自由裁量权，从而灵活果断地解决问题，提高监管效率。

二、人民银行行政执法自由裁量权行使现状及原因

（一）是行政处罚主观因素太大。如人民银行及其执法人员将被赋予的自由裁量变为“任意裁量”、“随意裁量”，对该给予处罚的不给予处罚，可以不给予处罚的给予处罚。行政处罚随意性很大，反复无常，畸轻畸重。

（二）是行政处罚显失公平。人民银行在实施行政处罚，运用行政自由裁量权的过程中显失公平。存在不同情况相同对待，相同情形不同处理结果。

（三）是履行法定职责不力。由于法律未具体规定调查终结、作出决定等期限，因此有的执法人员在调查、作出决定的自由裁量上怠于行使职权，使行政处罚时效性不强或为权力寻租提供了机会。

（四）是违反法定程序。人民银行在作出行政处罚决定时，滥用自由裁量权，不按程序实施，如不履行告之程序、听证程序，不听取当事人的陈述、申辨等，影响行政处罚的公正性和有效性。

（二）原因分析

行政执法人员自身的知识结构和认知能力不一，在行使行政处罚权时存在对案件情节轻重认识不清；对哪些违法行为给予处罚，哪些违法行为不给予处罚把握不准；从而导致行政处罚的结果也不一样。其次从行政执法环境来看：由于受地方保护主义的干扰，执法难，难执法；说情风盛行，执法不到位；又受地方经济不发达影响，考虑可能产生的行政处罚结果使行政相对方难以承受等等，这些都导致其自由裁量权的滥用。最后从行政处罚程序上来看：我国有不少法律法规并未明确规定行政机关履行法定职责的期限，有的虽有规定但弹性较大。在实践中，违反效率原则或者出于某种不廉洁动机，拖延履行法定职责的行为并不鲜见。

三、规范人民银行行政执法自由裁量权的途径

（一）是全面提高行政执法人员的素质，最大发挥公务人员的主观能动作用，打造一支业务过硬，能经得起各种考验的执法队伍。人民银行行使执法自由裁量权时要客观适度，具有合理性。

1、要符合立法的目的。行政处罚的基本原则之一就是处罚与教育相结合，要通过处罚来教育威慑违法者和以身试法者，以实现处罚的社会效益。

2、具备正当的动机。行政执法人员的自由裁量行为应出于正当、合理的动机。如果出于个人恩怨等动机在处罚时出现畸轻畸重，即使自由裁量在法律规定幅度内行使，也同社会公平公正相悖。

3、必须建立在正当的考虑基础之上，并符合情理。所谓正当的考虑就是执法者在行使自由裁量权时，对于相关因素要给予考虑，对于不相关因素应当排除。要做到公平、公正。接下来重点应放在“立法”上，行政自由裁量权要求具有合法性，一是制定规范性文件，明确界定“概括性”和模糊性的词语。根据立法技术的一般性原理，法律规定的数量、慎密程度与行政执法人员自由裁量权成反比，法律规定越多、越完备，执法者的自由裁量权就越小。反之，执法者的自由裁量权就越大，所以制定规范性文件细化法律规范就成为必要。

近年来成都分行根据辖内行政处罚情况探索制定了《中国人民银行成都分行行政处罚操作指南》、《中国人民银行成都分行关于规范行使行政处罚自由裁量权的指导意见》明确了哪种情况下依法不予行政处罚的情形；哪种情况下依法从轻或者减轻行政处罚的情形；哪种情况下从重处罚的情形的范围进一步界定。还对行政处罚自由裁量权的标准细化。具体明确从重处罚、从轻处罚、一般处罚在法定处罚幅度内所占的比重。二是编制案例汇编。分行辖内可以编制《行政执法案例选编》，以案释法，指导实践。虽然案例不具有法律效率力，但对辖内执法部门办案具有指导作用，可以避免同样的案件处罚结果相反或轻重不一的现象发生。其次严格要求程序公正，严格执法程序可以防治人民银行及其行政执法人员的专断行为。做到实行集体决策程序。实行法律审核程序。要树立基层人行法律办公室的权威，充分利用法律事务工作人员扎实的法律功底为执法科室服务。如对拟决定行政处罚的，执法职能部门应该按《中国人民银行行政处罚程序规定》，制作《行政处罚意见告之书》、《行政处罚决定书》并附相关资料送法律事务部门进行审核；拟不予行政处罚的，执法职能部门应作《现场检查意见书》，并附相关证据材料送法律事务部门进行审核。强化实行监督管理。各级行应当通过依法行政检查、行政执法评议考核、依法行政专项审计、行政执法案卷评查等形式，对行政处罚自由裁量权行使情况进行监督检查。对于行政执法人员在行使自由裁量权过程中，玩职守、不履行法定职责，或不合理行使自由裁量权，给行政相对人造成损害的，应依法追究其相关人员的责任。行政自由裁