警察职务犯罪的制度因素分析

警察职务犯罪的制度因素分析

管晓静

制度是指一种公认和具有某种强制性的行为规则[1]。有效的制度可以促进秩序的形成,而无效或未能充分发挥作用的制度形同虚设,不仅不能形成秩序,反而会破坏既有秩序。

近年来,为了净化公安队伍,减少民警职务犯罪,公安部门加大制度建设,取得了一定成效,但在制度的公正性、确定性、可操作性等方面仍存在一些问题,远未形成有效的制度体系,这些不足不可避免地成为孳生警察职务犯罪的温床。

一、法律制度不健全

1.对侦查活动缺乏有效制约。我国《刑事诉讼法》规定,刑事犯罪案件主要由公安机关立案、侦查,然后移送检察院审查起诉,最后由法院审理判决。在这一司法体制中,公安机关在侦查阶段的权力很难受到有效的制约。案件从立案到搜查、取证、预审、拘传、刑事拘留、取保候审、监视居住等都由公安机关自行决定和执行。检察机关是法律监督机关,但在证明犯罪中与公安机关的方向和目标是一致的。在这种“法律流水线”的体制下,对公安机关的侦查活动很难实施有效的法律监督。

2.未规定警察出庭作证。证人(包括警察)出庭作证,是抗辩式庭审制度的基本要求,是司法公正的基本保证。警察出庭作证在西方发达国家已成惯例,但在我国无此立法规定。在我国司法实践中,警察一般不出庭作证,只提供书面证词或书面材料。警察不出庭作证是人权保护观念的缺失,执法官员偏重于对犯罪的控制而忽略对人权的保障,这样使得侦查阶段取得有利于指控的证言便顺理成章地成为定案依据,忽视了讯问犯罪嫌疑人以及获得口供的过程与方法、关于物证搜集的情况等。由于诸多原因,刑讯逼供等非法取证行为还没有完全禁绝,这与警察不出庭作证不无关系。因为在警察不出庭作证的情况下,非法取证行为就很难揭露。法官在警察不出庭的情形下,也很难判断警察的证言是否真实、是否可信,从而正确判断被告人翻供和证人的翻证是否有理[2]。

3.没有确立真正的非法证据排除规则和赋予犯罪嫌疑人沉默权。我国刑事诉讼法虽然有“严禁刑讯逼供和以威胁、利诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据”的规定,但对于采用刑讯逼供等非法手段获取的证据能否作为诉讼证据使用的问题,在新修订的刑事诉讼法中无相应的规定。尽管最高人民检察院和最高人民法院已作出“以刑讯的方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言、鉴定结论不能作为指控犯罪的依据”的规定,但只规定排除非法获取的口供规则,对非法获取的物证采取了暧昧态度。

在我国,犯罪嫌疑人还承担着被迫自证有罪的义务。《刑事诉讼法》第93条规定:“犯罪嫌疑人对于侦查人员的提问,应当如实回答”,即犯罪嫌疑人有如实回答的义务。这与我国政府1998年10月5日签署加入的《公民权利与政治权利公约》第14条关于沉默权的规定明显相悖。在实践中,有些侦查人员错误地认为,口供是最可靠的,无供不录案,获得犯罪嫌疑人口供几乎成为侦查讯问的唯一目的。因此,在有些情形下,如果犯罪嫌疑人拒不回答讯问人员的提问,或回答的不能令讯问人员满意,极有可能遭到刑讯逼供。

4.对刑事执行行为缺少约束。根据我国刑法的规定,管制、拘役、剥夺政治权利由公安机关执行,同时公安机关又是缓刑考察机关、假释的监督机关,法律赋予了公安机关较大的自由裁量权。对有关人员是否遵守相关法律,是否按照考察机关的规定报告自己的活动情况,是否遵守考察机关关于会客的规定等有绝对的考查权和决定权。这直接意味着公安机关对罪犯是执行缓刑、假释,还是撤消缓刑、假释收监执行的问题,其权力之大可想而知。

二、警察管理制度不科学

警察管理制度是指对警察的录用、培训、考核、职务升降、奖惩等进行管理的制度,这些制度不同程度存在问题,主要包括:

1.“入口”制度把关不严。人民警察法对警察的任职要求比较低,如对文化程度只要求“高中

以上”。事实上这是一个非常低的标准,更何况还不能排除现实中的各种暗箱操作。这里存在两个突出的问题,第一,国家标准过低而且操作弹性较大;第二,制度不完善导致现实中有太多空子可钻,警察素质难以保证。

地方组织的考试内容与方法的设计缺乏科学性,不能很好地体现“为用而考”、“考用一致”原则,面试的标准也难以把握。考试制度缺乏完善的监督系统、法律保障系统以及技术支持系统。这些问题的存在直接影响到警察队伍的素质,素质较低难以辞退,而一些具备良好素质的人又可能被拒之门外。

在相当长的一段时间内,“进人关难把”成为困扰队伍建设的一个难题。有的城镇派出所已成为安插当地政要和权势人物子女亲戚所在。这些“后门警”,不少是既难管理又不易辞退的“包袱”。这种状况目前尽管有所改善,其造成的影响显然难以在短期内消除,从而影响公安执法质量。

2.日常管理制度不规范。关于育人制度:一方面,传统的思想政治工作是“灌输式”、“号召式”、“训导式”的,没有建立起职业道德、业务素质培养的长效机制;另一方面,许多基层公安机关对于岗前培训、任职培训、专门业务培训、更新知识的培训没有完善的、长期的分类规划,培训目标不明确,培训流于形式化。这样的培训教育显然偏离了使警察道德素质、政治素质、业务素质与时俱进的使命。

关于用人制度:目前对于岗位的难易、危险程度没有合理的划分与相应的待遇匹配,导致一线警员不满情绪大,“热门”岗位纷争多。部分地区也存在因人设岗的问题。“公平竞争、合理流动、注重表现、择优选调”的机制没有完全发挥作用,直接影响了警察工作积极性的发挥,更影响了警察形象。

关于激励制度:有些激励制度的运用与现实状况有很大偏差。第一,标准设置不够科学合理。传统的由低发案率、低犯罪率、高破案率指标构成的指标体系越来越不适应现实需要。这一指标体系过分强调了公安机关对社会治安的控制能力,而对警察的工作形象没有相应的评价标准也没将其作为独立的评价指标纳入独立的评价指标考核系统。第二,警察激励的动力源畸轻畸重。以政治导向为动力源已不能满足警察客观合理的需要,主要满足警察精神需要、次要满足其物质需要的激励手段已不能在当今发挥足够的作用。第三,考核划分等次偏少,成“称职”的大平台现象,混淆了警察的行为差别。这些偏差显然损害了制度的激励功能,不利于发挥警察个体的潜能对于树立形象的强大推动作用。

3.“出口”制度不畅通。“出口”制度畅通,才能保证队伍新陈代谢的良性循环。但在具体执行中避重就轻,以辞职代辞退、以辞退代开除等现象的存在,不能使公众信服,而且造成群众对警察机关大事化小、小事化了、拿原则作交易的反感。这些问题影响了警察队伍的净化与更新,既加大了警察机关的财政与管理压力,又消磨了队伍的活力,严重制约了良好的警察形象的树立。

三、警务保障制度不完善

警务保障制度是指为了更好地完成法律赋予警察的各项职责,而在公安部门建立的工作经费保障、警务人员职位职务保障、合法权利保障、生活待遇保障等制度。我国当前警务保障制度存在着严重的缺陷,对警察利用职务之便违法乱纪甚至犯罪起了助长作用。主要体现在: 1.经费保障制度不完善。人民警察法对于警察经费装备的规定过于原则、笼统,缺乏可操作性。如对警察经费中中央和地方财政分担的比例、项目装备标准、开支渠道、拨付办法、经费使用的监督管理等都缺乏明确具体的规定,以致实际操作中无所适从,实际上难以为解决警察经费困难的状况提供法律保障。

目前,在国家财政实行分级管理的体制下,地方财政在编制财政预算时,通常不给公安机关安排足够的预算,或者即使有足够的预算,也要公安部门先创收,然后再返还。国家投入不足、警察办案经费与薪水需要得不到合理满足,就导致了一种潜在的市场机制在起主导作用,公安机