对比分析《食品安全法》与《食品卫生法》

对比分析《食品安全法》与《食品卫生法》

北京市西城区卫生局卫生监督所王岳

《中华人民共和国食品安全法》由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议于２００９年２月２８日通过，自２００９年６月１日起施行。实施之日起已经实施14年的《中华人民共和国食品卫生法》同时废止，这意味着中国的食品安全监管进入了一个新的阶段，现通过两部法律的对比，站在一名执法人员的角度上，来初步分析一下《食品安全法》一部分的改变之处和存在的问题：

一、《食品安全法》总则中，通过法律的级别给了分段管理一个明确的身份和职权范围，除原有农业、卫生、工商、质检、食药等部门外，还出现了一个新的机构――国务院食品安全委员会，以前的工作中，无论是食药还是工商，在行使协调的权力时，由于各部门之间缺乏统一的上级部门，会遇到各式各样的阻力，这个机构的建立，可以避免以前出现的“协调不动”的情况。在《食品安全法》中，不仅要求县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，更赋予对食品安全监督管理部门进行评议、考核的权力。相当一部分监管机构是垂直管理的体系，每年的工作不接受地方政府的考核，这次通过法律明确了地方政府的职责，使地方政府真正有了行使权力的依据，加大了对垂直管理监管机构的约束力。根据权责统一的原则，在《食品安全法》中也对地方政府及各监管部门不履职或渎职等行为制定了罚则，第一次在食品领域的法律法规内提出了在出现重大事故造成严重后果时，主要负责人应该引咎辞职的法律强制条文，能够尽量避免以前出现的“副职和小兵顶雷，正职安顿家属”的情况。但是在今后工作开展时也面临着一些问题，改革时，一些执法机构不愿意取消垂直管理，在不考虑个人待遇的情况下，一条很重要的原因就是，地方政府在考虑地方经济增长、税收、人口就业等因素时，会对执法部门的工作造成一些阻力，垂直管理这些阻力相对比较小，而归地方管理这些因素体现的就会十分明显。现在，法律增加了政府对监管部门的约束力，那么在没有重大食品安全事故出现的时候，如何来保障各监管部门的执法力度呢，如何来确保新的法律不会成为地方保护主义的保护伞就成为了一个很敏感的问题。

二、《食品安全法》与《食品卫生法》比较，食品安全风险监测与评估章节是新增的，这个章节体现了预防为主的思想，吸取了几次影响极大的食品安全事故的教训，把监管前置，及早动手，尽量将隐患消除在萌芽阶段。这部分的职责基本都在国家各部委手中，可是这部分没有对应的罚则，给人以“刑不上大夫”的感觉，几年前药监系统出现的腐败事件就是出现在生产前的认证环节，如何避免“肥了专家、富了企业、苦了百姓、抓了贪官、毁了系统”的局面再次上演是很关键的，这方面应有更加详尽的细则来补充。

三、《食品安全法》食品安全标准的章节里，明确提出了安全标准由卫生部制定，并整合原有各类标准，使以前五花八门的各类标准有了统一的标签，可以说是本次立法中一个亮点。

四、食品生产经营的要求，是食品专业法的核心环节，这部法律的可执行性和完善程度会在这当中体现出来。

《食品安全法》第二十七条对食品生产经营提出了要求，和《食品卫生法》第八条相比，《食品安全法》尽管制定了对生产经营过程的要求，但是在这部法律中却没有相应的罚则，使这部分的执法缺乏强制力，呼吁尽快通过制定实施细则来弥补，否则监管在这一块就会成为空谈。《食品安全法》第二十七条第（十）项规定：用水应当符合国家规定的生活饮用水卫生标准，这条规定如果放在体制改革前不会有太大问题，但是如果按照改革的要求，餐饮服务这一部分的职能由卫生行政部门移交到食品药品监督管理局，就会出现一个新的问题。食品交过去了，但是生活饮用水的监管还在卫生行政部门，那么餐饮业的用水谁来管的矛盾就显现出来了，由于水被污染从而污染食品造成的事故由谁来处理，这些都是应该尽快协调商定的，否则只会出现推诿的现象。

《食品安全法》第二十八条对禁止生产经营的食品提出了要求，和《食品卫生法》第九条相比，有两点发生了重大变化，第一点变化在《食品安全法》中增加了“营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品”的要求，从这里能够看到当年“大头娃”事件的影子，在《食品卫生法》第六条的规定里有“食品应当无毒、无害，符合应当有的营养要求，具有相应的色、香、味等感官性状”的要求，但实际未列入禁止生产经营的范围之内，通过一次事件，使国家认识到了食品的营养不足一样会造成重大事故，因此有了这次的改变。第二点变化是，《食品卫生法》第九条第（十）项规定的“为防病等特殊需要，国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府专门规定禁止出售的”在《食品安全法》里变成了“国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品”，能够制订禁止生产经营食品的权力被回收集中了，也意味着现行的一些地方性法规在6月1日之后将不再具有法律效力，只是在今后的工作中还需要进一步明确“国家”这个概念，这种命令是由国务院食品安全委员会来统一发布，还是各国务院下属的国家级行政部门可以根据各自监管环节来各自发布。

在行政许可方面，《食品安全法》体现了对农民的政策倾斜，规定了“农民个人销售其自产的食用农产品，不需要取得食品流通的许可”，只是在实际工作中会有一定的困扰，如何认定销售者是不是农民，以户口本是不是农村户口来判定吗？姑且不论各行政部门有没有权力去检查公民的户口本，在某些乡镇内，绝大多数人都是农村户口，但是不是每个人都务农，例如：农村交易这些东西很多是以家庭为单位，劳力去干活，老人小孩去卖，这种情况老人和小孩销售的食品算不算其自产呢？

《食品安全法》里提出了国家鼓励实施危害分析与关键控制点体系，也就是原来说的HACCP体系，说明了国家希望食品行业进一步规范化，用意是好的。但是这个体系是不是适合中国的国情，尤其是在餐饮服务领域内，可推行性有多高，是需要实地调研考察的。尤其在法律内还有“认证机构实施跟踪调查不收取任何费用”的要求，这个是可笑的，目前的认证机构都是第三方公司性质的，是以营利为目的的，让这些机构去义务劳动，很明显是不现实的。要想达到法律上这个要求，除非各级政府自己成立公办的认证机构，由财政统一拨款开展工作，但是这又和国家精简机构、政企分开的原则相违背。这条规定适合在不同监管领域根据各自的特点由相对应的监管部门来发文决定，不适合这么统一的在法律中进行规定。

从业人员健康体检方面的要求及处罚，《食品安全法》与《食品卫生法》相比，有了较大的变化，在要求上，安全法去掉了卫生法中“包括病原携带者”的讲法，以乙型肝炎为例，在临床医学和预防医学的不同角度讲，是分为狭义和广义两种概念的，如果不能统一标准，那将给食品监管带来一定的隐患，。从罚则上看，《食品安全法》对没有健康证明的行为没有罚则，如果不能通过实施细则来弥补，那么这方面的要求将是一纸空谈。

《食品安全法》对索证的要求比《食品卫生法》详细了很多，有了明确的要求和罚则，可以说这方面取得了重大的进步，只是对保存的时限过于死板，2年的保存期是否过长值得商榷，尤其是对于一些小型餐饮业来说一年以前的进货记录有多大的意义，只是接受检查的摆设。

经历了“三鹿奶粉事件”后，国家高度重视对食品添加剂的管理，在《食品安全法》中有4条法条都是对食品添加剂的要求，相比《食品卫生法》只有一句话的要求，新的法律更加的详细和规范。

对保健食品来说，《食品安全法》的规定也多了一些，但是还需要进一步的实施细则来进一步细化。只是在《食品安全法》这种国家大法的条文中出现了“声称”这种非法言法语的词语，那怕写成“宣传、标注”呢，都显得非常正式，“声称”让人看得哭笑不得。