完善基本公共服务监督问责机制

完善基本公共服务监督问责机制

作者：李天舒

来源：《党政干部学刊》2015年第10期

[摘要]基本公共服务监督问责机制是基本公共服务体系制度安排的重要组成部分，构建基本公共服务监督问责机制必须清晰界定监督问责对象、明确规范监督问责内容、健全监督问责方式等。我国基本公共服务监督问责机制还处于机制设计和试运行阶段，面临公共服务监督问责评估考核机制不规范、存在某种程度的公共服务监督滞后和监督真空。应强化对基本公共服务供给决策及运营的监督，创新基本公共服务绩效评估机制，对基本公共服务供给进行全方位、多层面、复合型的评估和监督问责。

[关键词]基本公共服务；绩效评价；监督问责

[中图分类号]D035；F062.6 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2015）10-0077-04

“基本公共服务是在一定经济社会条件下和发展期内，由政府主导提供的，基本公共服务的主要职能是保障全体公民生存和发展的基本需求。基本公共服务体系是指由基本公共服务的范围和标准、资源配置、管理运行、攻击方式以及绩效评价等内容所构成的整体性系统性的制度安排。”[1]建立和完善基本公共服务监督问责机制是这一制度安排的重要组成部分，是保障政府履行基本公共服务职责和公民享有基本公共服务权利的重要机制设计。对于完善基本公共服务供给制度，提高公共资源的使用效益和提高政府服务效能，保障基本公共服务“底线均等”具有重要意义。

一、基本公共服务监督问责机制的作用

建立有效的监督问责机制，规范各层级政府的基本公共服务供给行为，包括合理构建监督问责主体、清晰界定监督问责对象、明确规范监督问责内容、健全监督问责方式等。通过监督问责，明晰基本公共服务领域存在的问题，全面完善基本公共服务的组织和提供方式，有利于不断完善公共政策的制定，提高政府系统的服务效果。

（一）加强监督问责是保障政府履行基本公共服务职责的重要机制

建立监督问责机制的一项重要功能就是避免公共服务的决策失误、避免公共服务资源的浪费。2012年颁发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，明确地把加强监督问责作为保障规划实施的重要机制，指明建立有效的监督问责机制的重点是“开展行业和地区的基本公共服务水平监测评价；基本公共服务社会满意度调查；引入第三方评估；将基本公共服务绩效考核纳入政绩考核和增加权重；健全基本公共服务预算公开机制；加强对基本公共服务建设工程和专项拔款使用绩效的监管等。”可见，绩效评价和健全行政问责制度在提高基本公共服务供给质量中具有重要的作用。通过对基本公共服务政策的制定实施、投入产出以及最终达到的效果

做出客观公正的评价，测量政府公共服务活动的工作量和效率，对公共部门的行为起着引导和约束的作用，有助于保证政府公共服务供给目标的实现。

（二）明确政府提供公共服务的类别和提供程度是实施监督问责的基本前提

公共服务监督的对象是政府在提供公共服务方面的职责履职情况，基本公共服务的基本标准既包括提供的公共服务的范围和水平，也包括公共服务机构的工作流程和服务行为。一是要明确基本公共服务项目和水平的基本标准。“具体确定基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育、残疾人基本公共服务等领域的基本公共服务项目，针对服务项目、服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平等方面明确设定国家基本标准。”[2]地方政府在保证全面覆盖国家和上一层级政府基本标准的基础上，适当拓展基本公共服务范围和适度提高服务标准，从而形成基本公共服务项目的省级标准、市级标准等。使财力保障要求具有可测算性，使建立规划实施的绩效评价和监督问责机制有可参照的量化标准。实际上清晰地界定了公共服务的监督内容，是一定时期内各级政府履行公共服务职责的基本依据和标准。二是基本公共服务重点领域的保障工程。保障性工程应着眼于健全服务网络、改善设施条件、优化服务人员素质等方面，特别是对各类基层公共服务平台的资源配置标准要建立明确的量化标准，如“服务场所规模、服务设施配置、服务功能设置、服务人员配备、服务经费保障等”。

（三）建立基本公共服务综合评估制度是实施监督问责机制的重要方式

引入基本公共服务综合评估制度，使基本公共服务供给结果成为可衡量和考核的工作职责。由于基本公共服务包括的类型多样，不同类型的基本公共服务产出、效果和影响因项目特点有所差异。因此，基本公共服务评估指标体系的构建，应较为全面地体现公共服务数量和质量。既应测度基本公共服务的投入类指标，也应同时测度产出和效果性指标。结合整体和类别监测评价需要，建立行业和地区基本公共服务水平监测评价制度。每一领域都要选择和设定本领域的主要评估指标，继而进行单项和综合评估。基本公共服务评估的具体原则及标准要根据所评估的不同政策领域自身的特点来决定，但也遵循共同的评估流程和基本评估方法。包括：选择实现度指标，确立基本公共服务的平均水平与可比较性，采用目标评价法给出具体的定量测算结果。建立结果与预期目标比较、纵向评估与横向比较相结合的综合评估体系。重点项目实施全覆盖评价，包括项目投入、核算、支出规范性、项目产出质量、成本、时效的实现程度，项目直接或间接的经济效益、社会效益等。定期对基本公共服务政策达到的效果和预设目标之间匹配度进行综合性评估以及量化分析，从短板指标、区域对比、主客观指标对比等多个维度全面反映和评价基本公共服务均等化的水平以及体制机制、政策实施效果。

二、构建基本公共服务监督问责机制面临的问题

当前，我国公共服务体系建设尚处于起步阶段和制度完善中，基本公共服务监督问责机制还处于机制设计和试运行阶段。国内部分省区如浙江、广东等先于国家较早颁布了本地区的基本公共服务体系发展规划，初步明确了监督问责机制的重点内容和实施方法，通过对基本公共

服务领域的政策和政府项目进行自我评估或委托第三方评估，在一定范围和一定限度内对基本公共服务展开监督问责。不过当前我国的基本公共服务供给过程尚处于软约束状态，因为国内大多数省市区尚未建立启动基本公共服务的监督问责机制。因此，我国的公共服务监督合力尚未形成，公共服务监督机制的覆盖面有限，公共服务综合评估的科学合理性有待进一步探索。

（一）缺乏统一规范的公共服务质量评价标准和考核机制

“在现行的政府绩效考核评价指标体系中，关于基本公共服务供给的硬性考核指标偏少。缺乏对政府提供公共服务数量、结构、质量标准的刚性约束，提高公共服务质量和整体绩效的外在压力和内在动力缺失。”[3]在政府内部广泛应用建立于投入性控制基础上的管理机制，即仅评估基本公共服务的人员数量、设施等“投入过程”性质的指标，忽视供给结果和质量等“绩效”性质的指标。许多公共政策表现出“重制定、轻执行、不问效”的特征。实施过程中没有合理的监督，问责机制也不健全。这种立足于投入端而忽视产出端的管理控制机制，易导致公共产品或公共服务提供的低效率、高成本，不利于政府职能从发展型政府向服务型政府转变。

（二）公共服务监督存在一定程度的监督滞后性和监督真空

政府内部监督包括上级政府部门对下级的垂直监督和政府内部专业监督机构对其他部门的平行监督两种形式。政府内部的垂直监督问责存在一定程度的问责主体单一和问责权力集中，监督的被动性和事后性特征明显。政府内部的平行监督方面，覆盖面和实效性有限，公共服务尚未作为平行监督的一个独立领域或者综合性项目进行专门的监督。各个内部监督机构或监督主体存在一定程度的问责职责模糊，难以形成监督合力。从外部监督来看，基本公共服务的外部监督机制同样有待于建立和完善。外部监督主体包括人大、政协、媒体、社会公众等。人大、政协部门对于公共服务监督职能缺乏强制性，通常采用专题质询、评议建议等方式。社会公众对于公共服务供给的直接监督途径有限，难以进行有效的监督，而第三方评价机构市场尚不成熟。公共服务监督的信息公开透明度有待提高，信息共享机制有待建立和完善。

（三）公共服务的过程监督和结果监督机制尚未建立

一是公共服务预算的范围不明确，预算执行力不足。公共服务监督的重要对象之一就是预算，因为预算直接影响和制约公共服务价值目标的实现程度。我国现行的公共服务预算透明度有待提高。不少地方政府公开的财政预算中，“其他支出”占有较高的比例，必然受到社会公众的质疑。二是地方政府向社会组织购买公共服务的评价和监督机制不完善，甚至处于标准规范缺失状态。专门针对企业及第三部门提供公共产品和服务的数量、质量情况，总体缺乏监督。三是公共服务监督中的风险防控和责任追究机制不到位。风险主要是由于决策失误、权力寻租和垄断合谋等问题的存在造成的公共利益的损失。同时对与风险紧密联系的责任追究机制尚无明确的规定。

三、完善基本公共服务监督问责机制的建议