公务员培训体系的界定

公务员培训体系的界定
一、公务员培训体系的界定
，“所谓公务员培训：是指机关为了提高公务员的业务能力素质
和自身综合素质，根据岗位工作职责的要求，通过各种不同形式，分级分类地对
公务员采取有组织、有计划的培养、教育和训练”。

②
公务员培训体系是指以人力资本理论为指导的，以“公务员人力资本”作为
开展公务员培训活动的根本价值取向，以增强公务员的实际工作能力、提高政府
绩效为目标，运用以绩效为导向的公务员培训需求分析工具，通过设置实用性高
的培训课程，采用灵活多样的培训方法与技术，以规范化的培训机构和有效的培训评估保障等有力措施，服务于公共部门人力资源发展战略，能够满足公共部门
和公务员个人对培训的需求，适合现代公共行政发展的一套公务员培训管理体系。

二、公务员培训体系的构成
公务员培训体系由培训理念、培训目标、培训内容、培训方式、培训流程、
资源支持、制度保障七个子系统构成。

其中，培训理念是整个培训体系的前提和
基础；整个培训体系都是为培训活动的目标服务的；培训内容和培训方式是公务
员培训的主要构成部分；公务员培训流程的设计是从整体上设计培训体系；整个
培训活动由有效的制度、资源做保障。

公务员培训体系由培训理念、培训目标、培训内容、培训方式、培训流程、
资源支持、制度保障七个子系统构成。

其中，培训理念是整个培训体系的前提和
基础；整个培训体系都是为培训活动的目标服务的；培训内容和培训方式是公务
员培训的主要构成部分；公务员培训流程的设计是从整体上设计培训体系；整个
培训活动由有效的制度、资源做保障。

培训理念。

理念是行动的指南，理念是决策的先导。

理念更新了，工作才会
有新思路、新举措、新办法。

“要根据科学发展观和科学人才观的要求，树立战略
任务的理念，把公务员培训作为头等大事来抓；树立人力资本的理念，以能力建
设为核心，把公务员培训做实"；①树立“大教育、大培训”的理念，不断创新，
把公务员培训做强；树立以人为本的理念，提供全方位培训服务，不断开拓创新，
把公务员培训做大；树立终身教育的理念，构建开放式终身教育培训体系。

培训目标。

培训是一种有计划、有目标、有步骤的学习，“它的目标就在于通
过教学或实验等方法使得组织成员的知识、技能、工作方法、工作态度以及工作
的价值观等方面有所改善和提高，从而发挥出最大的潜力，保证组织成员能够按
照预期的目标或水平完成所承担或将要承担的工作与任务，提高个人和组织的业
绩，推动组织和个人的不断进步，实现组织和个人的双重发展"。

@
培训内容。

公务员培训应紧跟时代步伐，适应形势发展要求，密切结合新的
历史发展时期党和国家的中心任务，围绕各地政府工作中的重点、热点和难点，
创新教育培训内容。

培训内容是由培训目标决定、为培训目标服务的。

这一总的
原则决定了培训内容的设置要注意四个方面：一是适应政府工作的需要。

二是适
应公务员素质的现状。

三是适应公务员培训规律的需要。

四是适应社会进步和经济发展的需要。

只有如此，才能找准培训工作的切入点，增强培训工作的针对性
和现实适应性，并突出培训的前瞻性，收到良好的培训成效。

培训方式。

公务员培训方式是完成培训任务的工具和手段。

它是参加培训的
双方为了达到一定的培训目的所运用的活动方式的总和，解决的是如何教和怎样
学的问题。

培训方式是培训实施、运作效果的决定因素。

公务员培训方式要充分
体现现代教育理念和以学员为主教师诱导的思想，利用当代科技手段进行教学，
营造一种民主自由的学习氛围，尊重学员与众不同的疑问和观念，鼓励学生自己
去探索发现新问题，连接教学理论与教学实践，进一步改进现有的培训教学质量。

培训流程。

现代管理倾向于将公务员培训看作是一个系统的过程，即把从分
析培训需求、制定培训计划，实施培训、培训成果转化到评价培训结果等一系列
的环节看作是一个系统的培训过程。

建立完善的培训流程的重要价值在于，它使
培训主体认识到有结构、有规划的从事培训的重要意义，最重要的是它强调了对
培训活动实行有效评价的地位，以及它可以带给培训过程其他环节的益处。

资源支持。

公务员培训是对政府工作最有效的长期投资，加大培训的投人就
可以造就更多的优秀人才，就能产生更大的回报。

公务员培训要实现新发展，必
须加强培训投入，解决人力、场所、设施、经费等问题。

要切实把公务员培训列
入财政计划，专款专用，改变以往一办班就愁钱、一办班就请钱的状况。

只有加
强培训资金的投人，才能不断更新培训教学设施，才能聘请到最好的培训教师，
公务员培训才能持续、稳定、有效开展。

制度保障。

制度具有根本性、全局性、稳定性和长远性的特点，公务员培训
制度化是培训实效性的重要保证。

只有建立健全了涵盖公务员培训各个环节的严
密规范有效的制度，并长期坚持严格遵照执行，才能保证培训的规范性，才能保
证公务员队伍整体素质的全面提升。

三、公务员培训体系的特征
对公务员进行培训，是提高公务员能力和开发公务员潜能的有效途径。

因此，
构建以“公务员人力资本”为指向的公务员培训体系，应该以提高公务员个体的实际工作能力作为培训的根本价值理念，关注培训的针对性和实用性，关注培训
的产出和效果。

因此，它的特征体现为：
(一)人力资本理论视阈下的公务员培训体系真正体现以人为本的培训理念
人力资本理论视阈下的公务员培训体系强调以人为本，“把充分调动公务员的
工作积极性、主动性、创造性作为培训的出发点和落脚点。

培训目标在满足政府
对人才需求的同时，更重视满足公务员个人成长和发展的需求，使培训更具有人
性化，最大限度地挖掘和发挥公务员的潜能，实现入力资本创造社会财富的最大
化”。

①在以人为本理念的指导下，人力资本理论视阂下的公务员培训要求“以能
力建设为依托，强调尊重人、关心人、体贴人和爱护人，逐步拓宽公务员培训领
域、增强培训的广泛性和普及性，以优化知识结构、提高公务员综合素质、满足
学习型政府的需求，最终实现人力资本的价值增值"。

@
(二)人力资本理论视阈下的公务员培训体系具备战略性
当前许多西方国家从战略高度看待公务员培训，竞相加大基于政府战略的公
务员培训改革力度。

例如，美国的路易斯安那州、洛杉矶和博洛沃德实施一种以
政府使命及战略为起点的系统性培训，即战略性培训，极大程度地提高了公务员
培训效果。

这些政府公务员战略性培训的成功做法也因此被美国国际人事管理协
会认定为公共部门培训的“最佳实践”进而向全美的公共部门加以推荐。

此外，
英国历届政府都把人才培训当作一项重要的战略任务来完成；澳大利亚和新西兰
政府则将培养公务员的战略思维放在首位，培养公务员用战略眼光来分析、判断
问题和准确把握机遇；而韩国、日本等一些亚洲国家则高度重视培养公务员的战
略性创造思维。

人力资本理论视阈下的培训体系不仅能满足当前岗位对公务员能力的要求，
而且能从战略层面上满足组织当前及今后相对较长的时间里对人力资本的要求。

这种以公务员能力为基点的培训模式，可以让公务员感受到上级的信任、组织的
支持以及更多的公平感，能够极大地提高参训公务员的积极性和主动性。

(四)人力资本理论视阈下的公务员培训体系注重培训的实用性和效益性
实用性是国家公务员培训的首要原则。

要使“培训重点解决怎么做的问题"
的观念深入人心。

基于此，公务员培训应重视以实践为基础、以问题为中心，强
调运用现有的知识，特别是新知识分析与解决实际问题的能力。

在安排培训内容
时，强调课程的实用性，提出适应性课程设置。

为了获得实效，还要采用灵活多样的教学方式。

在培训中大多采用案例教学，通过收集大量的实际工作所遇到的现实性案例，提取有教学价值的成分，借助于角色扮演、情景模拟、现场观摩等方式，调动学员的学习积极性。

我国现行公务员培训体系存在的主要问题
正视我国现行公务员培训体系中存在的问题，有助于建立人力资本理论视阈
下的公务员培训体系，使新的公务员培训体系能够切实解决我国现行培训体系中存在的问题。

一、公务员培训内容设置不科学
在我国现行公务员培训体系中，还不能很好地针对公务员的职业特点、工作
要求来科学、合理地设置培训内容，针对性和实用性不强。

培训内容单一；培训重点不突出，缺乏针对性；培训知识老化，理论与实际结合不够；知识培训缺乏前瞻性，特别是在现代管理等方面培训的力度不够。

学的用不上，要用的学不到。

没有体现按需施教，导致学用脱节，影响了培训效率。

培训内容多为一次性，而没有将其看作是一项对公务员素质终身教育和连续开发的过程。

能力训练的内容偏少。

知识更新较慢，对岗位工作所需要的知识培训重视程度不够。

没有把公务员培训和普通国民教育严格区分开来，缺乏应有的内容特色。

二、公务员培训方式陈旧单一
真正要提高公务员的能力，提高人力资本的质量，培训方式很重要。

而我国
目前的培训方式陈旧单一，培训手段滞后。

目前仍以老师讲、学生听“填鸭式”的讲授方式为主，很少采用电化教学等先进的手段来帮助公务员理解和消化所学知识。

尤其在时间紧、课程多的情况下，干脆进行满堂灌，一刀切。

培训中缺少师生间的双向互动以及学员之间的互相交流，造成“你讲我听，被动服从，思考
欠缺"的局面，不能调动学员的积极性和主动性。

这种培训方式使学员感到枯燥
乏味，同时对学员想学什么知识，需要掌握到什么程度缺乏了解，致使培训达不到预期效果。

在培训形式上，缺乏活力，有的教师长期用一个讲稿，举一个案例，
不能按公务员的需求设计教学方案与教学环节，与我国公务员培训工作需要不相
适应，与实现培训资源优化配置的要求不相适应，培训质量也不同程度的受到制
约。

三、公务员培训师资力量薄弱
在现行公务员培训的师资队伍中主要存在着以下两方面的问题：
首先就是学历层次低，在当今的公务员培训师资队伍中，党校和行政学院的
教师最高学历的就是大学本科，更多的是中专和大专。

如果说过去干部学历相对
来说较为低下，大专和中专的教师的知识水平就足以教学的话，那么随着知识经
济的到来，随着公务员队伍素质的不断提高，公务员中具有本科学历的越来越多，
硕士、博士研究生也开始进入公务员这一群体，这时用具有大专和中专学历的教
师来培养大学本科和硕士、博士研究生，那么培训的效果就可想而知了。

另外，
绝大多数培训教师缺乏政府工作的经历和经验，培训中理论和实践不同程度的脱
节也严重影响到培训效果。

其次就是“专业研究方向狭窄，公务员培训师资队伍中的教师专业结构单一，
大多是政治、法律和管理类的，而这其中占大多数的又是政治类的专业，这种专
业结构在过去提高公务员政治觉悟方面发挥了巨大作用，但伴随着新世纪的到来，
发展经济成为各国的当务之急，所以在专业研究方向上，法律、经济、现代管理、
现代信息化技术、国际贸易方面的人才应进入培训的师资队伍”。

①
四、培训的管理机构和施教机构建设力度不够
我国公务员的培训管理机构是国家人事部和各地的人事局，没有单独负责培
训的机构。

一部分地方政府、人事部门，没有一支专门的深谙培训规律和业务知识的公务员培训管理队伍。

在培训规划的制定、检查评估、工作协调等宏观管理中有许多不完善的地方，国家行政学院和地方行政学院、干部管理学院和党校等培训机构之间因此缺乏协调，没有统一的规划，浪费大量人力、物力、财力进行重复建设，而相互之间职责不清，造成了培训管理工作的混乱局面。

在施教机构的建设方面，“施教机构不能根据本地区、本部门的实际情况制定
合乎地方和部门特色的培训计划；施教机构只有办班的要求而不能科学有效地进行业务指导，使培训力度和效果大打折扣；施教机构硬件设备落后，远远不能满足教育技术现代化的需要，不适应信息时代的培训要求"。

①
首先，这些公务员培训机构一直以来是“机关化性质"，都是通过财政拨款来
办学，这使得培训机构缺乏竞争性，同时也缺乏主动适应市场对知识要求的自觉性。

因此，在培训能力、培训效果等方面都不是太理想。

基于这些问题的存在，目前我国培训机构也正在从单一功能向多功能、政府导向与市场导向相结合的方向发展。

其次，信息化建设滞后。

以微电子、计算机和电子通信技术为核心的信息技
术的发展和应用对教育产生了巨大冲击。

“信息技术的综合化、数字化、网络化、多媒体、智能化和虚拟化等特征，十分适合成年人的自主学习、个性化学习和远程学习的要求，对于公务员培训有着强大的生命力”。

@但是，目前干部教育信息化的硬件和软件建设都不能适应时代发展的要求。

五、公务员培训保障能力差
现有的公务员培训资金保障能力明显不足，县区一级没有专属的培训设施和
物质，需要培训时，都要临时组织和准备，没有专用经费，培训只能依靠参训公务员单位提供的培训费来支撑，收少了培训难以维持，收多了参训公务员单位难
以承受，培训只能是简单应付，很难往深层次发展。

“在培训时间保障上，缺乏长
期、统一、合理的规划，工学矛盾突出”。

@在全面推行公务员制度，实行“定职
能、定机构、定编制”的原则后，一人一职，“一个萝卜一个坑”，很多公务员认为参加培训学习的时间太多势必会影响到日常工作的开展，培训得不到时间保障，
影响了培训的质量。

由于我国现行公务员培训体系存在上述问题，“直接导致我国公务员人力资本
存量不足，公务员人力资本利用效率低下。

特别是中国农村(尤其是中西部)的公
务员人力资本严重匮乏，公务员人力资本发展水平与发达国家相比存在重大差
距”。

①
第二节我国现行公务员培训体系存在问题的原因分析
我国的公务员制度正式实施才两年多，其中有许多事情还需要我们不断摸索，
不断积累经验。

因此，在现阶段，公务员培训存在这样或那样的问题是不可避免
的。

但是，探究公务员培训出现问题的原因，对于我们搞好以后的公务员培训，
使公务员培训逐渐走上正规轨道至关重要。

我认为，目前公务员培训存在上述问
题，主要是因为：
一、对公务员培训认识不到位，培训理念滞后
(一)对培训重要性认识不足
市场经济活动的多元化和复杂化，经济全球化进程中的经济管理国际化，高
新技术革命带来的信息化和网络化，都对公务员的知识结构、文化水平、管理能
力提出了新的要求，需要培养一大批精通多方面专业知识，具有较强行政管理能
力的高素质的公务员人力资本。

这就需要强化公务员培训，提高公务员队伍素质。

政府尚未把公务员培训工作当作一门新兴产业，达成是国家人力资本开发的
重要用途的共识。

没有认识到公务员培训是一项增强综合国力服务的基础性工作。

总认为培训是“软任务”，可搞可不搞，没有认识到科技进步，国家行政能力的增
加，驾驭社会经济和国内、国际竞争能力的提高必须依靠全体劳动者，尤其是国
家公务员素质提高的重要性。

而实际上，发达国家都普遍认为，公务员培训是一
项最有效益的投资，是经济发展的重要手段对参训公务员来讲，由于宣传教育不够，约束措施不力，对培训的重要性认
识不足，不少人感到训与不训一个样。

加之培训制度不完善，各管理环节缺乏相
应的配套，不少部门和单位只把工作看成硬任务，对培训和工作的内在关系理解
不够，不愿让公务员参加培训；接受培训的公务员也有顾虑，怕掉帽子、丢位子、
少票子、累身子等不愿参加培训。

总之，由于没有从人力资本角度来认识培训工作，使得社会、政府和公务员
对培训的重要性认识都不到位。

人力资本理论表明，教育、培训是人力资本形成的主要渠道。

通过教育、培
训、不间断的培训、教育投资可以提升公务员的素质，提高其进行知识和技术创
新的能力，进而增加公务员人力资本的存量。

由此，人力资本理论就为公务员人
力资本深层次开发提供了理论依据。

正是由于公务员队伍承担了关系到民族兴衰
和国力强弱的重要使命，就要求我们重视公务员培训工作，提高认识，努力探索
出一条适合中国国情的公务员培训发展道路、提高政府的竞争力、推动社会的进
步和发展。

(二)公务员培训目标不明确
“现代心理学认为，培训是参训者通过学习而习得某种新的或修正某种旧有
的认知和行为的过程"。

①公务员培训，是政府部门为开展工作及培训人才的需要，
依据公务员的职业特性而采用各种方式对公务员进行有目的、有计划的培养、教
育和训练的管理活动。

“培训的目标就在于改进公务员的工作动机和工作态度，不
断更新公务员的知识，提高其在实际工作行为中表现出来的能力，从而促进政府
绩效的提高和公共管理目标的实现”。

②从政府角度看，公务员培训有利于提高政
府生产力和实现公共管理的目标。

具体来说，公务员培训，一是政府管理变革的
迫切要求。

二是政府部门响应全球化和信息技术革命挑战的迫切要求。

从公务员
个人方面看，培训有利于促进公务员的职业发展和实现其自我价值。

传统管理学
理论忽视对人的作用的研究，而随着社会的发展，人的价值越来越被发现和受到重视。

而我国现行的公务员培训体系的目标重点都放在政治素质上面，或者说是放
在不实际的道德说教、意识灌输上面。

培训目标的设定跟不上时代的发展，久而
久之，走过场的形式越来越明显，日渐形成一种疲惫的心理趋势，培训所花费的
成本无限度的增加却无实际效果。

而实际上，根据人力资本理论，公务员培训是一项最有效益的投资，是经济
发展的重要手段。

公务员是一种可开发的、包含着丰富的知识智力内容的资本，
对公务员培训是一个动态的、系统的过程，它必须根据社会的发展与工作岗位的
变化来不断调整培训的理念、目标、内容、方法与手段。

二、培训工作管理理性程度低
(一)对公务员培训缺乏系统性分析，对培训工作体系缺乏科学设计，培训体系
内部各部分问缺乏有机联系
公共管理培训理论认为，现代培训是一个整体的系统，就像由若干道工序有
机联系的工艺流程，它包括需求分析、内容设计、计划制定、培训实施、培训评
估等若干个不可分割的环节。

从培训的必要性和重要性角度而言，公务员培训尤
其应该适用这样的理论，对公务员培训系统性认识的重视应该成为公务员培训的
重要理念。

然而由于长久以来对公务员培训认识的偏差，公务员培训仅仅重视培
训实施的过程，对其他环节存在着较大的忽视。

l、缺乏培训需求分析。

现代培训理论认为，培训需求的调查分析是取得培训
预期效果的前提和基础。

然而，在一些培训中，这道必不可少的工序却常常给“精
简’’了。

上级让学什么，就培训什么；“即使搞需求分析，也往往强调需求的统一
性、总体性多，忽略地区、人才层次、类别的个体差异，不明了需要培训什么和
想学什么，使需求分析停留在大一统表面层次上，这样导致正规系统化培训多，
联系政府工作和公务员实际问题培训少，只注重学多少知识，而不问能否转化为
能力，何时能转化，造成培训针对性、实效性不强，培训与管理实践分离，知识与能力脱节”。

①
2、缺乏培训效果评估，培训效果的作用发挥不够明显。

我国公务员培训机构
缺乏主动组织开展培训活动的积极性和主动性，其运作状况的基本特征是“等、
靠、要”，培训机构的生存发展与培训项目的多少、培训效果的好坏之间没有必然
联系，上级组织的培训计划与领导的意志往往决定着培训机构的兴亡。

在这样的
环境下，培训机构并不注重对培训效益的评估与监测，也不关注组织在同行业中
的地位。

同时公务员培训与晋升之间存在“断裂带”，没有把两者结合起来，虽把
培训结果作为公务员考核和晋升的依据之一，但把关不严，放松了培训成效、结
果在公务员管理中的运用，出现了培训与不培训一个样、培训成绩好坏一个样的
现象，给逃避培训的公务员有机可乘。

在当前公务员培训的系统性建构中，“公务员个人的需求分析没有与岗位的需
求分析紧密结合，培训需求定位不准确，培训目标含糊，导致培训管理的其他环
节不能有的放矢：课程设计的针对性、层次性不强，内容陈旧单一；培训实施过
程中形式主义严重，方法死板落后；培训评估缺乏标准与参照物，对培训的过程
和结果采取放任自流的态度”。

@而由于缺乏对培训工作的科学设计，所有环节缺
乏有机联系，结果进一步拉大了培训整体预期效果的落差。