从国际法视角探究解决制约图们江出海航道建设瓶颈问题的思考和建议

从国际法视角探究解决制约图们江
出海航道建设瓶颈问题的思考和建议
吉林省法学会理事
长白山保护开发区——李兵
2009年8月31日，国务院批准把以长春、吉林、图们为开发先导区的图们江区域合作开发上升为国家战略，消息传来，广大吉林儿女无不为之振奋和喜悦。

这一局面来之不易，它凝结着为吉林省发展和开江通海奔走呼号，辛勤工作的各界人士20几年之心血汗水，更体现了新时代吉林省委、省政府领导对推动吉林省科学发展的满腔热情，坚强领导和卓越才能！回顾过去图们江开发之旅艰辛坎坷，展望未来吉林省发展春光无限，广大干部群众充满了信心和希望。

纵观图们江开发的历程，开发的关键是通道建设，通道建设的关键是出海通道的打通，出海通道的打通关键是立足现有条件，打通沿图们江航道进入日本海的江海联运水道。

图们江的开发已经历了二十余年的蹉跎岁月，回顾二十年来，图们江开发的历史不发，笔者认为，最大的成绩就是把图们江开发上升为国家战略，最可贵的经验就是吉林各族儿
女满怀对祖国、对家乡的无限热爱和对家乡又好又快发展的渴望，为推动图们江开发和吉林的振兴，百折不挠、坚忍不拔、锲而不舍、迎难而上的发展意识和拼搏精神。

最应反思的问题就是没有充分认识到打开沿图们江出海通道是出海
通道建设的基础和前提，这是图们江开发的一条“血路”，这条血路如果打开，许多困难都会随之而解，如果没有这条通道先行打开为基础条件，租港出海、借港航运基础上的合作，还有可能是看人眼色，一波三折，受制于人，困难重重，针对打开图们江入海水道笔者提出如下思考和建议。

一、从国际法角度，审视中国沿图们江出海的法律依据，从而明确图们江国际可航水道的性质，在开发战略上，对长吉图前沿地区作出科学定位。

国家法学界把流经两个或两个以上国家并通向海洋的河流称之为国际河流，1921年《国际可航水道制度公约及规约》（国际联盟主持，由包括中国在内的40个国家共同制定），将国际水道定义为：分隔或径流不同国家的天然通海可航水道中各个天然通海可航部门，以及与分隔或径流不同国家的天然可航水道相连的其他天然通海可航水道的任何部分。

国际水道定义属专门性和普遍性的国际公约，具有国际法概念属性和普遍性国际法效力。

图们江发源于长白山东南部源头，流经中朝边界，干流
全长525公里，其中510公里为中朝界河，以东经130度42分北纬42度17分土字碑为界点，土字碑以下15公里为朝俄界河，流入日本海，中朝俄图们江可航水道具有国际可航水道的一切特征，根据国家法关于海洋无害自由航行原则及国际可航水道自由航行原则，不仅中国船只可以沿图们江可航水道远洋航行，而且更应引起重视的是依照国际法上述原则，世界各国的船只可经日本海沿图们江进入我国珲春等港口，因此珲春的发展潜力巨大，应把处于长吉图开发开放先导区前沿的珲春市定位为国际水道港口城市，举全国之力打通和建设好图们江国际可航水道。

二、恢复图们江出海水道的有利条件
（一）图们江出海航运有一定的历史基础和经验。

十九世纪末至二十世纪初，我国船只按着1886年《中俄珲春东界约》关于中国经图们江自由出入日本海的权利，在珲春河修建内河码头，经图们江直接进入日本海捕鱼并组织船队，与日本海沿岸国航运贸易。

清末民初这一地区已成为东北亚一个繁华的贸易重镇，早在1906年清政府就定珲春为开放地区，1907年辟为商埠，1909年又设立海关总管，统管东部边境海关事宜，民国初年资料还记载珲春县城有码头、海运公司，并开辟内河近海国际航线，货轮经常由图们江出海，往来于日本海沿岸的原
山、釜山、新泻、长崎等港，并远赴上海、珲春码头出入各种船只，1929年为1500艘25000总吨，1931年为1383艘，这一航道直到1938年日俄爆发张鼓峰事件，日本战败封锁了图们江口，中国才被迫停止了出海贸易，1886——1938年中国持续行驶出海航行权52年。

（二）1987年中苏重开边界谈判后，经我外交部积极努力在1988年10月第三轮中苏谈判中，苏联方面表示不反对中国船舶经图们江在其江口航行，但解决这个问题也需要朝鲜民主共和国同意。

1988年11月朝鲜外长金永男访华期间，时任外长钱其琛向朝方提出了中国船舶经图们江出海航行问题，他说：根据《中俄珲春东界约》规定，中国船只经图们江出海俄国不得拦阻，在最近举行的中苏边境谈判中，苏方重新确认了中方这方面权利，现中方将这一问题通报朝方，希望得到朝方谅解。

1988年11月朝鲜外交正式答复：朝鲜政府同意中国船只在朝苏之间图们江航行，至于航行时要遵守的秩序要由朝中两国具体制定。

1991年5月16日中苏签定了《关于中苏国界东段的协定》，其中约定苏方同意中国船只（悬挂中国国旗）可沿协定界点以下图们江通海往返航行，这一协定于1992年3月经俄罗斯会议批准，1992年2月23日经中国全国人大常委会批准正式生效。

（三）1990年5月和1991年6月，国家海洋局和吉林
省人民政府举行了有专家学者参加的图们江科学考察活动取得了重要的科学数据，对图们江复航具有重大和深远的意义。

2009年8月30日《长吉图开发开放先导区规划》经国务院批准，图们江开发上升为国家战略。

2009年9月，国家交通部和吉林省交通厅进行了图们江复航可行性论证。

三、当前图们江顾航通海面临的不利因素和瓶颈问题
（一）在思想认识层面，对复航通海的经济和社会效益评价及其对长吉图开发的重大意义存在模糊认识问题。

（二）在外交政策和法律层面上，中俄朝三方虽然在中方图们江复航通海问题上已达成共识，但还尚未就航行的具体问题和所遵循的秩序签定有关协定。

（三）在跨国合作上，境外15公里（主要是朝俄图们江航道段）航道疏浚和俄朝图们江大桥高度问题成为复航通道的瓶颈。

（四）在通航条件上，图们江航运季节性强（冬季通航问题），航道等级较低（4-5级），可航行船舶运载能力有限（目前只能航行2000—3000吨江海直达轮)。

（五）航道建设需要大额度的投资。

四、解决问题的探索和建议
（一）在思想认识层面上对图们江复航通海的经济效益和社会效益评价问题上存在认识偏差，有观点认为图们江复
航通海“有利于吉林无益于国家”，另有观点认为，从图们江可航水道出海投入太大，而短期内没有相应的物流，投入产出不成比例，还不如借港出海实际。

上述观点表面看有一定的合理成份，但实质上是没有站在全局的高度和着眼长远和长效的角度去看待研究问题，没有认识到图们江国际可航水道的发展前景和重要性，没有认识到打通图们江航道与借港出海的密切联系，在这一问题的认识上，生活中的一件小事给了笔者一定启发。

那是多年前的一个秋天，家家户户都储秋菜，单位派我去郊区买了一批白菜准备分给职工，这么多菜运输成了大问题，是缺少车辆吗？不是，就在菜地附近有许多火车出租，可看到我们买这么一大批菜，天气又要变天，认为机会来了，出来用他们的车我别无选择，他们就合伙高抬运费，算一下如果用他们的车，运费使菜价翻了一倍，当时职工都不富裕，这根本无法承受，我苦苦哀求车主帮帮忙，回答是：“就这价，爱拉不拉”，然后对我理都不理。

无奈我开来了农家的一台小四轮拖拉机，一车一车自己运输起来，一夜过去了，清晨起来出租货车司机们发现菜被我们用小四轮已经走了将近一半，都沉不住气了，争先降价揽活，剩余的才我支付了很低的运费就被抢着运走。

这件旧事，让我认识到图们江航道与深水不冻海港相比虽有天壤之别，但从现有条件看是在出海通道中受制于人程度最小的通道，图们江航
道的开通对其它通道的开通，将产生重要的影响。

（二）在外间政策和法律层面上，中俄朝虽然在中方图们江复航问题上，已达成共识，但还尚未就航行的具体问题和遵循的秩序签订有关协定，解决这一问题笔者认为可根据中华人民共和国政府和朝鲜民主主义人民共和国政府《关于国境河流航运合作的协议》（1960年5月23日在北京签订）第二条：缔约双方可在以鸭绿江、图们江国境河流段自由航行，但应遵守协定所附《中朝国境河流航行规则》。

第九条：在本协定生效后，缔约胜芳应各派三名代表组成中朝鸭绿江、图们江航运合作委员会（一下简称委员会）处理有关鸭绿江、图们江国境河流段的航道整治和维护，航标建设和管理，航行规划的修改以及其他航运合作事宜。

第十条:会议每年召开一次，会议在两国轮流召开，两国代表轮流担任主席，必要时经过商定可着急临时会议。

上述规定可与朝俄双方磋商，就将其适用于中方船只在图们江俄朝段航行达成协议或求得谅解，也可参加上述规定和模式，中俄朝三方就图们江朝俄段航行具体问题和秩序在此基础上达成新的共识。

（三）航道等级较低、季节性强、境外航道疏浚及资金问题可归结为航道障碍问题，提高航道通行能力的最大瓶颈应当是俄朝图们江大桥高度对航运的影响。

朝俄大桥始建于1950年，1952年建成，为公路铁路两用桥，桥高11米，
宽8米，长550米，年货运量450万吨，大桥的三个高架由俄方建设，5个底架由朝方建设，由于大桥高度限制，影响了大型船只的顺利航行（目前只能通过特质3000吨江海直达轮）。

图们江俄朝段15公里是图们江国际可航水道的入海部分，对于国际可航水道的航运来说极为重要，维护国际可航水道的畅通和提高水道的航运能力是国际水道沿岸国的责任和义务。

《国际可航水道制度公约与规定》第一十条第一款明确规定：各沿岸国一方面应避免采取影响水道可航性或减少航行便利条件的一切措施，另一方面应负责尽快采取一切的必要步骤以消除任何可能出现的航行障碍和危险物。

第十条第二款规定：如果此种航行水道需要经常维修，各沿岸国应如同对待其它义务一样，随时考虑到航行条件以及水道所经地区的经济状况，在其环境内尽快为此采取必要步骤和实施维修。

第三款规定：如果某一沿岸国要求另一沿岸国（包括有领土利益的国家）为改善水道可航性而进行的必要工程并且统一承担工程费用和合理分担额外维修费用，则被要求的另一沿岸国不能拒绝。

上述国际法规定为图们江国际河可航水道的清障、疏浚问题中各沿岸国应当承担的法律义务和遵循的原则给予了明确有力的国际法支持，为下一步工作中双边多边谈判提出了解决航运障碍重建朝俄图们江大桥和航道疏浚的主张提供了国际法依据。

（四）笔者对航运和水利了解不多，但从小在松花江边长大，母亲河孕育了我们一代代吉林儿女，也给予了我们一定的启发：无论是航运还是疏浚一个关键词就是水，如果有丰沛的水流，障碍在其面前会变得非常渺小。

水没有国别和国界，只遵循向低处流淌的规律，水的冲击力是其流速的六次方数，看似坚固的桥梁在超过其负荷的水流面前顷刻间会被冲垮，大量的库容水经过一个夏季，保存了一定的温度和能量，加之一定的落差下泄后会保持几十公里不封江、不结冻，能使江河实现冬季航运。

图们江发源于长白山主峰东麓，由高山径流和底下潜流汇积的多股溪水合成，有大小支流103条，年平均径流量51、9亿立方米，河道总落差1200米，平均坡降1.2‰。

图们江上游穿行于崇山峻岭、森林茂密、人烟稀少，多悬崖峭壁，平均坡降7.2‰。

中游穿行于丘陵与山谷盆地，有多处益于建设水利工程的峡谷。

下游进入河谷平原（海拔高度平均80米左右），两岸地势低平，坡降缓慢，水流平稳，河道开阔。

珲春河汇入后，水量增加，一般江面宽度400—1000米左右，平均水深1米左右，河床为细沙质，圈河以下至河口，河道流经朝鲜山脉东部断层边缘狭窄地带，流速快，流量变化大，图们江口及其以上数公里泻湖、河州、沙嘴、三角洲等广布，对江口径流削减极大，水量明显减少，江口海
水可沿江上所溯几十公里，图们江年径流量75%——80%，集中在6、7、8、9四个月。

通过多次赴珲春图们江下游段踏查并查阅有关水文资料，笔者认为，图们江国际可航水道的建设与图们江最大的支流珲春河注入图们江的水量及水的流量、流速有着密切的联系，如果把图们江国际可航水道复航这一交通工程项目和图们江水系的水利工程建设，以科学发展观为知道思想统筹考虑，会使图们江复航出海和水利工程建设“整体大于局部之和”，实现质的飞跃，从而促进长吉图开发开放事业又快又好的发展。

具体建议是：把正在建设中的珲春河老龙口水利枢纽工程与图们江复航航道港口建设工程、图们江防洪工程三位一体，统筹兼顾，全面安排，从新的角度审视老龙口水利枢纽工程的战略地位，把原设计的老龙口水利枢纽工程防洪、供水、灌溉、发电相结合的综合性工程，并组成专家组对老龙口水利工程对图们江复航通海，国际可航水道和港口建设所带来新情况和新问题将产生的新作用进行研究和分析。

经研究，笔者认为，如果能科学利用老龙口水利枢纽3.674亿立方米的库容和库区几十平方公里的深水人工湖面，与图们江航道互为依托，与珲春河河道形成系统来建设图们江航道和码头，图们江航道等级会大大提高，万吨级船
舶在图们江下游航道可顺利航行。

老龙口水利枢纽工程投资6.93亿元，工程竣工后如果采用放水清淤的方法来疏浚图们江航道，不仅高效环保，还会使跨国作业这一相当困难的问题变得非常简单，仅此一项至少节约用于航道疏浚的资金十余亿元，水利枢纽蓄水后，不仅可以有效实现调节航道水位，保证通航顺利，巨大的库容还有可能实现调节航道水位，保证通航顺利，巨大的库容还有可能实现图们江航道的出海段的冬季不封冻，使四季通航具有可能性。

如果将上述工程三位一体，统筹兼顾，全面安排，不仅何以节省巨额资金，还可以实现经济效益、社会效益、生态效益与国家利益的全面丰收。

综上所述，图们江开发上升为国家战略，为吉林省经济社会发展提供了历史的机遇，同时吉林儿女也肩负起历史赋予的责任和使命，作为家乡的一员，深感责任重大，使命光荣，相信在省委、省政府的正确领导下，全省广大干部群众齐心协力，抓住这一历史机遇，勇敢面对这一挑战，继续发扬百折不挠、坚忍不拔、锲而不舍、迎难而上、敢于胜利的图们江开发精神，长吉图开发将迎来辉煌灿烂的明天！
以上建议仅供参考请批评指正！
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