浅议行政法和宪法的关系

浅议行政法和宪法的关系

在谈宪法与行政法关系之前，我们首先应该将宪政行为与行政行为进行界分。这是因为：第一，宪政行为所要设定的宪政关系，是一种“全体对全体的比率”关系，即整体利益与整体利益关系。行政行为所要设定的行政法关系，是一种个人利益与公共利益之间的关系。第二，宪政行为是沟通宪法规范与宪政权利之间的桥梁，行政行为则是沟通行政法规范与行政法权利的桥梁。第三，因宪政行为而引起的宪政纠纷，主要应当通过宪政诉讼机制来解决。因行政行为引起的行政纠纷，则主要是通过行政复议和行政诉讼机制来解决的。这就说明，对行为性质的认定是确定案件主管或管辖的前提。

一、当今行政的特点

自从一战尤其是二战以后，由于科技的进步和生产关系的调整，导致了社会经济的迅猛发展，而社会经济的发展，同时导致了大量的社会矛盾和社会问题的产生，所以，政府不得不设置大量的行政机构和人员来对国家的经济和社会生活进行干预，从而使得政府的行政行为深入社会的各个角落，行政权力急剧膨胀。这种行政权扩张的趋势，西方学者将之形象地称为“行政国”现象。

行政国的出现要求政府必须承担起纠正社会和经济的弊病，这种看法反映了人们的情感。经济生活的日益复杂化使得政府不能再像以前只是自由法治国时代“守夜警察”的角色，政府必须具有强有力的权力来对社会经济进行调控。另一方面，社会问题日益凸显的状况，比如就业、环境、教育及医疗等领域，使得政府也必须承担起保护环境、为民众提供就业、培训、住房、医疗机构和养老金的职责，这是行政道德所在，也是国家目的使然。所以，现代行政的特点是干涉行政与给付行政并存，而给付行政越来越成为政府职能的重心，福利行政成为当今行政国家的重要理念。

二、宪法与行政法关系探讨之现状

自从现代意义上的行政法诞生以来，各国法学家从各自的国情及自身的知识背景和观察角度出发，对宪法与行政法的关系作出了自己的回答。例如，英国是崇尚普通法传统的国家，没有公法和私法的严格区分，因而宪法与行政法之间也没有清楚的界线。基于英国宪政史的这一特点，着名行政法学者韦德指出：“实际上，整个行政法学可以视为宪法学的一个分支，因为它直接来源于法治下的宪法原理、议会主权和司法独立。”这一论述揭示了宪法对行政法的基础性、指

导性作用，在英国极具代表性。美国的法律传统受英国的影响较大，其宪政建设始终贯穿着分权制衡和有限政府的基本理念，并直接推动了美国行政法的发展。行政法学者施瓦茨即认为：“行政法是法治极为重要的一个方面，它规定个人与政府之间的关系，是控制政府活动的法律。”可见，在英美国家，学者依据其独特的宪政历史背景和实践模式，普遍地强调了法治原则下宪法价值、理念对行政法的指引作用。

在大陆法系国家，公法与私法的区分十分明显，行政法被公认为公法的一支。基于法国宪政史的特点，公法学家莫里斯？奥里乌指出：“只有存在足够发达的‘行政制度’时，才能有真正的行政法，从这个意义上来说，行政法与国家的‘行政制度’之间存在着必然的关系。”德国近代行政法学的开山始祖奥托？麦耶则在其鸿篇巨着《德国行政法》第三版序言中提出过“宪法消亡，行政法存续”的名言。毋庸置疑，这些论断都是法、德两国独特的宪政实践的产物。日本行政法的发展曾经深受德国的影响，因而学者对宪法与行政法关系的理解也有类似的表述。例如，和田莫夫就认为：“行政法处于宪法之下，发挥着手段性、技术性的具体作用。”盐野宏也认为：“行政法，可以直接认为是关于实现宪法价值的技术法。”由此可见，诚如台湾学者城仲模所言：“行政法系具体之公法，亦为宪法之试金石”，大陆法系国家的学者更强调行政法对于宪法的相对独立性。很明显，这与英美国家学者的理解是有差异的。

我国学者大多将宪法与行政法的关系置于整个法律体系当中进行比较。

传统的观点一致认为，宪法是母法、根本法，具有最高的法律效力，是行政法的首要渊源；而行政法则是宪法的具体化，是仅次于宪法的独立的部门法。不过，近几年来，这种主流的观点受到了少数学者的质疑甚至反对。例如，有学者认为，“宪法是行政法的法律渊源是一个似是而非的观点”，“从形式功能定位的角度来看，行政法虽然以宪法为依据，但行政法不应该是宪法的简单扩展和延伸”，“行政法应该是具有独立的法律形式意义的部门法”。行政法学者叶必丰教授则以“部门法的存在以特定利益关系为基础”和“部门法的划分是对全部法律规范的分解和综合”为由，提出“宪法同行政法、民法一样，都是处于同一层次的独立部门法”的观点。尽管这一认识尚待进一步论证，但最终又有学者撰文将宪法的概念定位于“调整公民权利和国家权力之间基本关系的部门法”，并认为“宪法首先是法，其次才是根本法”。

除了上述研究视角之外，我国学者还就宪法与行政法之间的问题进行了探讨。已故着名宪法学家龚祥瑞教授生前曾指出：“宪法是行政法的基础，而行政法则是宪法的实施。行政法是宪法的一部分，并且是宪法的动态部分。没有行政

法，宪法只是一些空洞僵死的纲领和一般原则，至少不能全部地见诸实践。反之，没有宪法作为基础，行政法将无从产生。”老一辈行政法学家王名扬教授也有类似看法，他认为：“宪法是静态的法律，行政法是动态的法律，二者互相配合，互相需要。”青年学者陈端洪先生也指出：“行政法与宪法的最为密切，因为都直接关心公共机构与权力，即具有很强的政治性，因此，被统称为政治法，行政法被称为动态的宪法，是宪法发展到‘行政国’与‘福利国’阶段的一个不可或缺的组成部分。”可见，就“宪法是行政法的基础与前提、行政法是宪法的具体实施”而言，我国学者的认识基本上是一致的。杨海坤教授早在八十年代中期就指出：行政法与宪法之间有着特别密切的关系，具体来说，除了从属关系、部分重合关系以外，行政法对宪法还有补充、发展关系。这一挑战性的观点尽管没有遭到过任何有力的批驳，但笔者一直思索着这一观点是否经得起理论的推敲和实践的检验。本文的探讨即是这一思索的延续。我们认为，对宪法与行政法内在关系的探讨与揭示是具有重大意义的。我国行政法经过二十余年的发展，已经逐步走出了幼稚期正朝相对理性化阶段迈进。这是行政法走向成熟的重要标志。世纪之交，党和国家做出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的战略抉择，宪法与行政法的发展迎来了无数新的机遇。作为现代宪政最重要法律支柱的行政法，其发展不可固步自封，必须自觉地在宪政理念的支配、引导下求得更深入的发展。毋庸置疑，行政法发展的转折时期已经到来。面对新情况、新问题的不断涌现，重新审视宪法与行政法的关系，对于我国宪法尤其是行政法在新世纪的发展至关重要。在我们看来，对这一关系的揭示既要考虑到域外行政法的发展及其演变，更要立足于中国行政法发展的具体实践。基于此，本文通过考察行政法的发展对宪法所产生的双重影响，试图说明宪法与行政法之间是一种互动关系，即行政法不仅是宪法的具体化，而且对宪法自身的发展也起到了补充、完善和推动作用。我们的任务就是要充分发挥行政法的发展对宪法的积极影响，努力推动中国宪政的生成与实施；同时，竭力减轻行政法的发展对宪法的消极影响，为中国宪政的发展清除障碍，从而实现宪法与行政法之互动关系的良性发展，为法治国家的形成提供更多的理论支持。

三、行政法与宪法关系之剖析

作为一个国家的根本大法，宪法的核心内容是对国家权力的实现方式及运作进行规范，行政法所关心的则是行政权的存在及行使的合法性。因此，宪法与行政法在调整对象、范围及方法方面都存在着一定的差异。然而，宪法与行政法关注的问题具有相似性，二者之间除了从属关系与部分重合关系之外，还存在补充、发展关系，具体而言，行政法在遵循宪法原则和精神的前提下，在宪法的范围内还有活动的余地，并对宪法的发展起着实际的推动作用。行政法与宪法之间是一