如何构建和谐的中央与地方政府关系

如何构建和谐的中央与地方政府关系
(2008-10-17 17:28:06)
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杂谈
——专访北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀博士
★★★ 三农通讯首席主持人：邬正日
我国地域辽阔，由于历史、地理位置和经济基础等原因，各地经济发展水平差异很大。

改革开放30年来，地区间生产要素流动加快，区位产业优势逐步形成，但差距拉大的总体趋势没有从根本上改变，中西部和东北老工业基地远远落后于东部。

彭院长通过对100多个样本的调研发现，区域协调发展，难点在政府关系的协调，包括中央政府与地方政府之间的协调，各级地方政府之间的协调。

协调的水平决定发展的质量，协调的效率影响发展的效益。

2008年10月12日，彭院长与19位区域经济学专家进行了专题讨论。

大家也一致认为，作为交叉科学的区域经济学，大多设在高等院校的政府管理学院或公共管理学院。

这表明区域协调发展，需要以科学发展观统领全局，突破中央政府与地方政府之间的体制障碍，调控各级地方政府之间的利益博弈。

基于彭院长及十九位区域经济专家在十七届三中全会前后，就如何构建新形势下和谐的中央与地方关系此等事关国家长治久安等问题进行深度专访。

一问：怎样协调当前与长远的关系？每一代人应为下一代人留下生存和发展空间，本来是一个常识。

但政府关系的失衡，导致一些地区对资源进行吃肥丢瘦、采厚弃薄、挖浅甩深、采大弃小的掠夺式开发，干出吃祖宗饭、断子孙路的事。

不谋万世者，不足谋一时。

区域协调发展，应当把当前利益与长远利益结合起来，把近期目标与长远战略统一起来。

值得注意的是，在金融、土地、税收、财政等政策资源上，我国实行自上而下的配置，这种体制至今仍没有实质改变。

特别是随着这些部门管理权上收和事权下放，地方政府在政策实施过程中普遍趋于保守。

正是由于这样的背景，以放权为主要特征的综合配套改革试验区，引起了各地的激烈争夺。

一些地区盲目追求高速度、高指标，不仅损害了当代人的生存利益和环境需求，而且危害到下一代人生存和发展的基础。

这种情况让我十分忧虑，当务之急是重新审视中央政府的着力点，宏观调控政策要考虑时间差、地区差、发展水平差，更多考虑中西部和东北老工业基地。

东西南北一刀切的结果是，东部被切掉的是尾巴，中西部和东北老工业基地被切掉的却是脖子和脑袋，这是造成地区差距越拉越大的制度性因素。

二问：怎样协调局部与整体的关系？由于事权与财权不匹配，权力与责任不一致，直接引发各地都追求自身利益最大化。

中央的很多政策在地方利益的挤压下变形走样，这是不可承受之重、不可麻木之瘤、不可放纵之害。

不谋全局者，不足以谋一域。

要谋求区域协调发展，必须牢固树立全国一盘棋的思想，狭隘的本位主义不仅妨碍整体利益，最终也会损害局部利益。

现在，中央政府十分有必要突破行政区划界限，以珠江经济带、长江经济带和陇海-兰新经济带为重点，集中体现东部率先、中部崛起和西部大开发的战略意图。

我国最高一级的区域是地带级，如东、中、西部；次一级是跨省区或综合性的，如长三角、珠三角、渤海湾、北部湾、海峡西岸经济区等；再次一级为省、市、县范围，如长株潭城市群、郑汴洛城市群、辽东半岛城市群、山东半岛城市群等。

多年的调研实践让我认识到，区域协调发展有一条化繁为简的“铁律”：低级层次要服从高级层次的区域发展目标；各区域要服从国家目标。

当局部与整体发生矛盾的时候，局部必须服从整体，必要的时候甚至要牺牲局部以保证整体。

三问：怎样协调绝对与相对的关系？对于地区之间的发展差距，不可能做到齐步走，也不可能让发展快的地方停下来坐等。

唯一的办法，是正视差距，因势利导，从能够办得到的基本公共服务均等化入手。

地区差距有绝对差距与相对差距之分，这一点已被人们普遍接受。

绝对差距是经济总量之间的绝对差值，在相当长一段时期具有持续的扩张性，不仅受一个地区原有经济基数的影响，而且还取决于当地经济增长速度，解决起来具有长期性。

实现同步富裕、同等富裕，完全缩小绝对差距是不现实的；相对差距反映的是地区间增长趋势的差别，主要表现为不同地区在享有就业、住房、医疗、教育、基本公共文化和服务等方面的差距。

缩小地区差距应当首先注重缩小基本公共服务的相对差距，实现基本公共服务均等化。

从中央政府现有的经济实力和财力看，这是比较切合实际的。

在这个问题上，要避免中央战略决策的部署与落实脱节、讲话与办事脱节、台上与台下脱节、承诺与兑现脱节、宣传与事实脱节。

这种脱节越多，整个社会对政府、对文件、对法令、对宣传的信任度就越低。

四问：怎样协调重点与全面的关系？在区域经济关联性、综合性、配套性增强的情况下，各地都大搞封闭的规划和布局，不顾客观条件，热衷于上项目、铺摊子，低水平重复建设严重，开工之日即是亏损之时。

改革开放30年的实践清楚地表明，区域协调发展的形成过程，实质上就是一个处理重点与全面相互关系的过程。

南水北调这样的大型工程，一定要经过认真论证，坚决戒除拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人。

从水资源丰富的长江调水，今后会不会出现生态环境破坏的严重后果？特别是西线调水方案，不仅可能使西南丰富的水电资源受到损害，甚至武汉、上海等长江中下游工业重镇也会受到影响，还可能使资源利用成本和工业布局效率的真实性被歪曲，北方工业用水的高成本和南方的水资源优势同时被扭曲。

与其用数千亿资金挖数千公里河道，可不可以从改变工业布局方面去思考呢？既然我国80%的水集中在长江及其以南地区，为什么不更多地在南方布局工业呢？类似的问题，还包括西气东输、西电东送和北煤南运等重大战略。

我建议在产业布局上要有清晰的判断，避免一些地区为了获得国家的重点扶持进行相互争夺，增加不必要的体制内运行成本。

五问：怎样协调政府与市场的关系？面对地区差距不断拉大的现实，有人认为是由于政府调控不当，也有人认为是市场机制作用的必然结果。

事实上，政府配置资源的权力过大过多，一定会扭曲市场的基础性作用。

政府调控的主导作用，主要体现在建立健全一套规则，有刚性的制约，有严格的监管，有及时的追惩，有高效的运行机制和制度保证。

但让我深感不安的是，一些地区正在削弱市场在资源配置中的基础性作用，不懂政策可以，不懂领导意图不行；不懂法律可以，不懂潜规则不行。

从资金资源看，我国长期实行低利率
政策，加之间接融资占主导地位，造成利率和贷款的投向不能正确反映资金的市场供求。

从土地资源看，国家规定工业用地必须实行招标、拍卖、挂牌的市场方式出让，但一些地区仍然采用协议方式或“零地价”出让，土地资源被大量浪费。

从矿产资源看，国家要求实行有偿使用制度，但一些地区任意采用变通的办法，无偿行政审批或低价承包，导致一些不可再生资源私采滥挖，挖煤开矿成了一个暴利行业。

这些情况都表明，对市场在资源配置中的基础性作用，中央政府不能停留在一般性的要求上，而应当上升到制度层面，用制度加以固定。

六问：怎样协调合作与竞争的关系？以邻为壑，恶性竞争，现在已经成为一个普遍现象。

事实上，一个地区的发展需要其他地区的有机衔接。

懂得这个道理，才能走出一条优势互补、合作共赢的新路。

我在调研中深刻体会到，竞争应当是充分发挥自身优势的竞争，合作应当是互惠、互利、互补的合作。

就一个特定区域而言，合则共赢，分则全败。

以北部湾为例，继珠三角、长三角、渤海湾之后，这个地区正在成为引领我国经济加速发展的“第四大经济圈”。

但令人困惑的是，尽管北海、钦州、防城港3个港口同处广西，距离较近，但由于各自发展，竞争大于合作，彼此之间并没有真正形成港口经济一体化的发展模式，存在着低水平的重复建设问题。

直线距离不超过300公里的区域里，居然都要成为枢纽港口，严重妨碍了整体资源的利用和规模效益的发挥。

问题还在于，除了广西北海、钦州、防城港在广西组成“小铁三角”外，广东湛江、广西钦州和海南海口还在北部湾形成了一个“大铁三角”。

长期以来，大小“铁三角”之间竞争大于合作，整体发展滞后，根本谈不上有综合竞争力。

这样的问题，同样发生在锦州、葫芦岛和营口3个港口。

七问：怎样协调集聚与扩散的关系？全国有182个城市都要建设国际大都市，但不可思议的是，这种不切实际的做法不但没有受到谴责，反而被堂而皇之地冠以“城乡统筹发展”、“推动城市化进程”的美名。

从辨证关系上看，集聚是手段，但集聚必然要求有一定的辐射腹地。

扩散也是手段，要能把中心城市向外延展，产生裂变。

有的中心城市怕当中心，我看主要是怕影响速度增长和财政收入，担心自身优势削减，不愿周边小城市分享发展一杯羹。

也有的中心城市盲目扩张，拆迁规模过大，造成建设性破坏。

应当指出的是，协调发展是一个区域集聚与扩散的出发点和落脚点。

集聚主要源于中心城市的规模效益、市场效益、信息效益、人才效益、设施效益，能够吸引这个区域的人才、原料、资金和技术。

我建议，中央政府从国家层面进行试点，比如选择淮海经济区。

这个区域处在苏北、鲁南、豫东、皖北的结合部，占全国土地面积的1.86%、总人口的9.4%。

淮海经济区有中心城市徐州，有连云港、日照两个天然深水良港，20个地级市在自然资源、人文积淀和产业结构方面有一致性和互补性，陇海-兰新铁路可以直达中亚、东欧和西欧，比珠江经济带、长江经济带的腹地要深远得多。

八问：怎样协调补偿与约束的关系？靠消耗资源和牺牲环境的增长是不可持续的，资源条件特别是生态环境的恶化，不仅破坏人类的生存条件，甚至会导致文明的消亡，一些地区正在犯这种历史性的错误。

一些地方政府官员告诉我，现行以增值税为主体的财税体制，很难避免不顾资源和环境条件，以大量占用土地资源、大量消耗淡水资源获取经济增长。

尽管“十一五”规划中提出优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，粗线条地明确不同区域的功能定位，但由于生态补偿机制和资源税费改革不到位，这一构想基本上是失败的。

我所调研的资源型城市，多数集中在中西部和
东北老工业基地。

这些城市的最大缺陷就是产业单一化，一旦资源型产业陷入了困境，相关配套产业无一幸免，进而引发贫困、失业和环境问题。

在对白银、大庆、鸡西、伊春等地的调研中，我多次呼吁，中央政府应当建立健全资源开发补偿机制，建立健全反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源价格形成机制。

九问：怎样协调效率与公平的关系？为谁发展、靠谁发展、发展成果如何分配，这是任何一种发展观都必须回答和解决的基本问题。

缩小地区差距，必须坚持效率优先、兼顾公平，走共同富裕的道路。

效率与公平直接影响发展活力，是世界各国都十分关注的热点问题。

我在各地的调研发现，一些地区往往把效率误读为“速度”和“规模”，或者单纯理解为追求速度增长，这是失之偏颇的。

公平也不是简单地“拉平”，或者是“经济发展无差距”，更不应当助长“等、靠、要”的依赖思想。

比较现实的做法，就是在效率优先的前提下，追求基本公共服务的均等化，使全体人民共享改革发展成果。

初次分配和再次分配都要处理好效率和公平的关系，再次分配更加注重公平，我认为是区域协调发展必须遵循的原则。

就市场经济规律而言，初次分配关系主要由市场机制形成，政府不直接干预。

再次分配具有社会功能，由政府通过税收、提供社会保障和社会福利、转移支付等调节手段进行。

在这个社会功能上，中央政府应当把重点放在调节地区和城乡之间的收入关系，让公共财政的阳光照耀全体人民，防止收入差距过大。

十问：怎样协调发展与增长的关系？一些地区把速度看得很重，依靠高投入、高消耗、高污染支持经济增长。

如果喝的是受污染的水，呼吸的是受污染的空气，吃的是受污染的食品，这种增长没有任何意义。

区域协调发展理念是根本性的战略问题，不仅包含一个地区经济增长方式的转变，而且包括结构、质量、生态平衡和环境保护等方面的转变。

应当指出，以强调经济增长指标为政绩考核主要内容的政府管理模式，客观上也造成了地方政府官员热衷于上项目、铺摊子，搞“形象工程”、“面子工程”。

我有一个基本判断，中央政府健全区域经济社会发展综合评价体系和干部考核评价体系，应该能够在一定程度上减少这个现象。

我在青海调研时注意到，因为气候变暖，连年干旱，加之过度开矿放牧等不合理的人为经济活动，这个省生态环境总体上呈现恶化趋势。

草场退化，水土流失严重，土地沙化扩大，成为危及长期发展后劲的重要制约因素。

我对这个状况深感痛心，青海是人类共有的生态财富，只有处理好经济发展与生态环境的关系，才能构建文明、进步、和谐的新青海。

我建议从战略上审视青海的生态意义，坚持顺天而行，让青海造福于全国乃至全人类。

对青海各级干部的考核测评，甚至有必要提出一个特殊的生态指标体系。

突破中央政府与地方政府之间的体制障碍，调控各级地方政府之间的利益博弈，是对历史经验的深刻总结，是对基本国情的清醒认识。

把政府关系的协调摆在更加重要的位置，无疑是发展理念的一次历史性跨越。

协调，不仅是一种眼光、一种胸怀，而且是一份责任、一份义务；不仅是一个紧迫的经济问题，而且是一个重大的政治问题。

我认为，缩小地区差距是我国经济社会发展的大思路，是开创科学发展新局面的大战略，需要一代又一代人的长期奋斗。

惟其长期，我们更需坚韧；惟其艰难，我们更需奋斗。

参加座谈会的著名专家：
丁任重教授西南财经大学副校长、博士生导师
江曼琦教授南开大学区域研究所副所长、博士生导师
朱显平教授吉林大学东北亚研究院副院长、博士生导师
李国平教授北京大学政府管理学院副院长、博士生导师
李玉江教授山东师范大学区域研究中心主任、博士生导师
李国平教授西安交通大学区域研究中心主任、博士生导师
李晓西教授北京师范大学经济与资源管理研究院院长、博士生导师陈秀山教授中国人民大学区域研究所所长、博士生导师
陈思教授暨南大学台港澳研究所所长、博士生导师
陈建军教授浙江大学区域研究中心执行主任、博士生导师
豆建民教授上海财经大学区域研究中心主任、博士生导师
杨云彦教授中南财经政法大学副校长、博士生导师
张军涛教授东北财经大学公共管理学院院长、博士生导师
郑贵斌教授山东社会科学院副院长、博士生导师
胡金焱教授山东大学区域研究所所长、博士生导师
施祖麟教授清华大学区域研究中心主任、博士生导师
高新才教授兰州大学经济学院院长、博士生导师
梁琦教授南京大学区域研究中心主任、博士生导师
曾刚教授华东师范大学资源与环境科学学院院长、博士生导师（首席主持人：邬正日系三农通讯编委）。